Jumat, 25 Juli 2008

Jurnal Hukum ARGUMENTUM, Vol. 7 No. 2, Juni 2008




JURNAL HUKUM
ARGUMENTUM
Vol. VII No. 2, JUNI 2008

Penanggung Jawab
Ketua STIH Jenderal Sudirman

Pemimpin Redaksi
Dr. Anis Ibrahim,SH.MHum.

Dewan Redaksi
Bambang Suyatno,SH.MH.
Jati Nugroho,SH.MHum.
M. Noor Islami.SH.MM.
Drs. Haritomo,SH.MSi.
M. Amin Syaifuddin,SH.

Sekretaris Redaksi
Tri Wulan Prihartini,SH.

Penyunting
Drs. M. Yusuf Effendi

Tata Usaha
Dra. Henny Purwanti,MM.

Alamat Redaksi/Tata Usaha
Jl. Mahakam No. 7
Telp. (0334) 883431
Lumajang

ISSN:
1412-1751
DAFTAR ISI
o    Daftar Isi .................
o     Salam Dari Redaksi ....
o     Perubahan Model Pengelolaan Air Irigasi Dari Hippa Ke Kearifan Lokal lSetelah Berlakunya UU No. 7 Th 2004 ttg Sumber Daya Air Serta Implikasinya Terhadap Hukum Dan Kebijakan Lokal Yang Dihasilkan  (Studi Di Masyarakat Petani Kabupaten Lumajang)
Jati Nugroho ....................
o     Inkonsistensi Kebijakan
Pemerintah Dalam PenangguLangan Kemiskinan
Djauhari .................
o     Telaah Atas UU No. 22 Th.
1999 ttg Pemerintahan Daerah Dan UU No. 32 Th 2004 Tentang Pemerintahan
Daerah
Achmad Dermawi ..............
o     Peran  DPD  RI  Dalam  Menyuarakan Aspirasi  Daerah
Abd. Rachman A. Latif .......
o     Selayang Pandang Human Trafficking
Dwi Sriyantini ..................

I
ii








 


83-102




103-118





119-131



132-150


151-165



ARGUMENTUM adalah Jurnal Hukum berkala yang diterbitkan oleh Sekolah Tinggi Ilmu Hukum (STIH) Jenderal Sudirman Lumajang untuk menampung dan mengkomunikasikan gagasan dan hasil penelitian dalam bidang ilmu apa pun yang berkontribusi utama dalam rangka pengembangan Hukum dan Ilmu Hukum.
Redaksi menerima sumbangan artikel ilmiah berupa artikel konseptual/gagasan, artikel hasil penelitian mau pun resensi buku sepanjang relevan dengan misi redaksi. Artikel yang dikirim berkisar antara 15 – 20 halaman diketik di atas kertas kuarto berspasi 1,5 dengan disertai biodata. Redaksi berhak mengubah artikel sepanjang tidak mengurangi atau mengubah substansi isinya.

-----------------------------

SALAM DARI REDAKSI

Assalamu’alaikum Wr. Wb.

Hukum yang merupakan keniscayaan di Negara Indonesia mestilah akan selalu mengalami perbincangan yang tiada henti. Ini tidak lain dikarenakan hukum bukan merupakan institusi yang statis, namun merupakan istitusi yang dinamis baik dalam kaitannya dengan internal pribadinya mau pun dengan eksternal di sekelilingnya. Kedua dinamika tersebut, yakni dinamika internal dan dinamika eksternal itulah yang kemudian menjadikan hukum selalu dalam posisi yang harus siap untuk diamandemen setiap saat.

ARGUMENTUM terbitan kali ini menyajikan berbagai tulisan yang cukup bervariatif, di antaranya tulisan yang menyoroti persoalan-persoalan hukum negara yang berhadapan dengan kekuatan lokal non-negara, hubungan antara produk-produk hukum dengan penanggulangan kemiskinan, permasalahan undang-undang otonomi daerah, peran DPD dalam menyuarakan aspirasi daerah, dan selayang pandang tentang human trafficking.

Redaksi bersyukur kepada yang Allah Yang Maha Berilmu, karena hingga saat ini ARGUMENTUM yang diawaki oleh staf pengajar STIH Jenderal Sudirman yang berada di kota kecil Lumajang namun dapat terbit dengan rutin setiap semester. Tidak mudah memang untuk selalu terbit dengan konsisten. Semoga kegigihan ini mampu memberi arti bagi perkembangan hukum dan ilmu hukum di Indonesia.

                                                              Wassalamu’alaikum Wr. Wb.
                                                              Lumajang,     Juni 2008
                                                              Redaksi

 ---------------------------------------


PERUBAHAN MODEL PENGELOLAAN AIR IRIGASI DARI HIPPA KE KEARIFAN LOKAL SETELAH BERLAKUNYA UNDANG-UNDANG NOMOR 7 TAHUN 2004 TENTANG SUMBER DAYA AIR SERTA IMPLIKASINYA TERHADAP HUKUM DAN KEBIJAKAN LOKAL YANG DIHASILKAN 
(STUDI DI MASYARAKAT PETANI KABUPATEN LUMAJANG)

Oleh:

JATI NUGROHO*


ABSTRACT
Water as one of renewable natural resources must be endeavored to get its maximum advantage and to minimize the bad side effects of it which inflicts upon sustainable and preservation of managing national water resources. The scope of analyzing of this research based on firstly, managing water irrigation by HIPPA, a rule of constitution law for HIPPA does not meet with mandate on article 18B of Constitution 1945 and article 43 item (3) Act No. 7, 2004, to make a rule of orderly law admits and places traditional rights in order the order regulation in practical is ignored, so as to avoid the regulation disorder. Secondly, structurally the role of HIPPA in handling the conflict on the management of water irrigation in Jogotrunan Lumajang shows that in the conflict between HIPPA of Jogotrunan village with tuwawa/ technical part is dyadic already tends to confronting as the impact of HIPPA. Thirdly, culturally, thus  the attitude and vision of farmers society in Ditotrunan and Jogotrunan villages based on culture value specially the position of man in moment and space shows that the value of cooperation and toleration are still brawny this matter also occurred in Jogotrunan village.
Key word: Implementation of law: substance, structure and culture.

 

PENDAHULUAN

Kelangkaan air yang terjadi di berbagai wilayah didasarkan pada perhitungan neraca air berupa selisih antara ketersediaan air dan kebutuhan air. Sebagai sumber daya alam yang terbarui (renewable resources) harus diupayakan memaksimalkan hasil yang dicapai serta meminimalkan akibat yang merugikan bagi keberlanjutan serta kelestarian dalam pengelolaan sumber daya air nasional.
Prinsip pengelolaan sumber daya air dilaksanakan secara terpadu (multi sektor), menyeluruh (hulu-hilir), kualitas-kuantitas, keberlanjutan (antar-inter generasi), berwawasan lingkungan dengan wilayah sungai sebagai kesatuan pengelolaan (Budiharjo, 2002 : 18-20).
Berdasarkan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 pada prinsip hak menguasai negara atas bumi, air dan ruang angkasa digunakan sebesar-besar kemakmuran rakyat.
Perspektif otonomi daerah pengelolaan sumber daya air menurut Pasal 18B UUD 1945, maka ada kewajiban pemerintah daerah mengakui dan menghormati kesatuan masyarakat hukum adat (adat rechtsgemenschap) dan berbagai hak tradisionalnya.
Wadah perkumpulan petani pemakai air di Jawa Timur adalah Himpunan Petani Pemakai Air (HIPPA) yang merupakan Implementasi dari PP Nomor 23 Tahun 1982 adalah dikeluarkannya Peraturan Daerah Propinsi Jawa Timur Nomor 15 Tahun 1986 tentang Irigasi di Jawa Timur,  masih menempatkan pihak  berwenang sebagai pembagi air irigasi dalam jaringan utama hingga saluran tersier.
Keberadaan kepengurusan tradisional dalam hal ini “hanya diperhatikan saja” sebab hukum negara yang mengatur pengelolaan irigasi masyarakat petani di Kabupaten Lumajang melalui organisasi tunggal yaitu HIPPA, sedangkan  kearifan lokal yang ada sebelumnya melalui peran tuwawa wajib masuk dalam struktur kepengurusan HIPPA sebagai Bagian Teknis mengikuti Inpres Nomor 2 Tahun 1982.
Pasal 41 ayat (3)  UU No. 7 Tahun 2004 beserta penjelasannya, maka Pemerintah melakukan upaya dengan dibentuknya lembaga formal pengelola air yaitu P3A (Perkumpulan Petani Pemakai  Air)  dalam pengembangan sistem irigasi tersier.
Hak dan tanggung jawab pengembangan irigasi tersier ada pada petani,  tetapi dalam batas-batas tertentu pemerintah dapat memfasilitasi. Sedangkan untuk sistem irigasi primer dan sekunder adalah menjadi wewenang dan tanggung jawab Pemerintah dan pemerintah daerah.
Keberadaan UU Nomor 7 Tahun 2004 ini khususnya untuk sistem irigasi tersier berupa saluran ke desa-desa yang menjadi tanggung jawab petani, maka bagi Pemerintah merupakan  “ a tool of social engineering  yaitu alat mengubah masyarakat melalui penggalian sumber-sumber kekuasaan apa yang dapat dimobilisasikan dengan menggunakan hukum setelah berlakunya UU Nomor 7 Tahun 2004 sebagai mekanismenya mengakomodasi peran serta masyarakat (Rahardjo, 1977 : 66).
Masyarakat petani Kelurahan Jogotrunan pada awalnya pengaturan irigasi diperankan tuwawa bersama para pembanyon, perkembangan selanjutnya pengelolaan air irigasi yang dilakukan HIPPA “Lestari” (pengurus harian) tidak mampu mengatasi permasalahan pengelolaan air irigasi maka terjadi benturan antara pengurus HIPPA dengan tuwawa.
 Ketidakmampuan terhadap peran yang dijalankan pengurus HIPPA berakibat ketidakpercayaan masyarakat petani terutama para pembanyon dan tuwawa sebagai ujung tombak dalam pengelolaan irigasi kepada HIPPA.

PERMASALAHAN
Berdasarkan pendahuluan  di atas maka permasalahan yang diangkat adalah:
1.       Bagaimana bentuk dan substansi kearifan lokal dalam pengelolaan air irigasi setelah berlakunya  Undang-Undang  No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air di masyarakat petani Kabupaten Lumajang?
2.       Bagaimana kekuatan dan kelebihan serta kelemahan antara model HIPPA dan kearifan lokal dalam pengelolaan air irigasi setelah berlakunya  Undang-Undang  No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air di masyarakat petani Kabupaten Lumajang?
3.       Bagaimana implikasi hukum dan kebijakan lokal terhadap perubahan kelembagaan dalam pengelolaan air irigasi dari HIPPA dan kearifan lokal setelah berlakunya  Undang-Undang  No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air di masyarakat petani Kabupaten Lumajang?
4.       Bagaimana mekanisme penyelesaian sengketa bila terjadi konflik hukum antara kearifan lokal dan kebijakan lokal dalam pengelolaan air irigasi setelah berlakunya  Undang-Undang  No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air di masyarakat petani Kabupaten Lumajang?

LANDASAN TEORI

Penegakan hukum melalui pelaksanaan pengelolaan air irigasi setelah berlakunya UU Nomor 7 Tahun 2004 di Indonesia dalam “Teori Legal System” dari M. Friedmann dijadikan sebagai grant theory, kemudian ditunjang teori lainya yaitu teori Interaksionisme Simbolik. Hal itu mengingat pada kenyataan masyarakat ada yang menggunakan hukum negara dan sisi lain menggunakan kearifan lokal.
Lebih lanjut M. Friedmann mengemukakan 3 (tiga) komponen pokok dalam upaya penegakan hukum (dalam Aspandi, 2002 : 23)  yaitu:
1)       Substansi (substance of the rules) yang berupa perundang-undangan;
2)       Struktur (structure) yang berupa aparat penegak hukum di lapangan
3)       Budaya hukum (legal culture) yang berupa dukungan masyarakat.
Untuk  substansi hukum terutama peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pengelolaan air irigasi dari masa orde baru sampai dengan reformasi yang tentunya didukung stuktur (peran penegak hukum) dan budaya hukum di masyarakat petani.
Semua sistem nilai budaya  pada prinsipnya mengenai 5 (lima) masalah pokok dalam kehidupan manusia (Kluckhohn dalam  Koentjaraningrat: 1982 :28)
a.    Masalah mengenai hakekat dari hidup manusia (disingkat MH);
b.    Masalah mengenai hakekat karya manusia (MK);
c.    Masalah mengenai hakekat dari kedudukan masusia dalam ruang waktu (MW);
d.    Masalah mengenai hakekat dari hubungan manusia dengan alam (MA);
e.    Masalah mengenai hakekat dari hubungan manusia dengan sesamanya (MM).
Konsekuensi lebih jauh, pendekatan dengan menggunakan teori interaksionisme simbolik dari Blumer yang melihat pentingnya interaksi sosial sebagai sarana atau penyebab tingkah laku manusia, yang memfokuskan pada macam-macam simbol, tindakan-tindakan dan interaksi serta pilihan tindakan manusia berkaitan dengan makna atas obyek meliputi : fisik, sosial dan abstrak (Soeprapto, 2002 : 143).

METODE PENELITIAN
Pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini adalah pendekatan anthropology of law research (penelitian antropologi hukum), untuk mengkaji model pengelolaan  air irigasi oleh HIPPA dan kearifan lokal melalui peran tuwawa yang distrukturkan sebagai Bagian Teknik sebelumnya sudah ada sejak dahulu. 
Penelitian ini dilakukan secara purposive di Kecamatan Lumajang dengan fokus lokasi Kelurahan Jogotrunan.
Data yang dikumpulkan melalui sistem snow ball (bola salju) yang mengelinding dari atas kemudian tambah besar dan membesar sehingga dapat diketahui faktor-faktor yang mempengaruhi nteraksi hukun negara dan kearifan lokal. Untuk kualifikasi data primer, pengumpulan data melalui pengamatan (observasi), dan wawancara
Metode analisis dalam penelitian dilakukan secara deskriptif kualitatif dan kontekstual progresif.
HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN
Berdasarkan produk dan karakter budaya, Lumajang termasuk dalam salah satu dari 10 (sepuluh) wilayah kebudayaan Jawa Timur  yaitu wilayah Pandalungan (Pasuruan, Probolinggo, Lumajang, Jember dan Bondowoso) (Sutarto, 2004 :15). Komunitas ini bersentuhan budaya Jawa dan Madura bertempat tinggal di Pesisir Utara Jawa Timur dan sebagian Pesisir Jawa Timur bagian timur yang sering disebut sebagai komunitas hibrida.

1. Bentuk  dan Substansi Kearifan Lokal dalam Pengelolaan Air Irigasi Setelah berlakunya  Undang-Undang  No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air di Masyarakat Petani Kabupaten Lumajang
a. Sejarah Hukum Pengelolaan Air Irigasi dari Kearifan Lokal ke HIPPA
Jauh sebelum HIPPA terbentuk masyarakat petani dalam pengaturan irigasi dilakukan oleh ulu-ulu sebagai salah satu perangkat desa. Walaupun lembaga itu acapkali tidak dibentuk secara formal atau bercorak modern dalam pengertian umum, biasanya faktor pemimpin merupakan aspek sangat menentukan organisasi tradisional pengelola air.
Ulu-ulu desa yang dalam istilah Lumajang disebut tuwawa, sebelum tahun 1981 merupakan perangkat desa yang ditugasi mengurusi pengairan penduduk setempat dan mendapat gaji dari tanah bengkok desa sekitar ½ hektar serta upah setiap panen sekitar 2 blek/hektar sedangkan pembanyon mendapat 12 blek/hektar.
b. Pengelolaan Air Irigasi oleh Setelah Berlakunya UU Nomor 7 tahun 2004 tentang Sumber Daya Air
Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1974 tentang Pengairan memberi wewenang negara untuk mengatur pengelolaan dan pemanfaatan air. Kemudian dalam penjelasan umum Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 1982 tentang Irigasi bahwa penggunaan air dengan  dengan ijin  ditujukan untuk semua yang mengusahakan air termasuk  untuk keperluan pertanian dan suatu badan hukum tertentu yaitu perkumpulan petani pemakai air (P3A).
 Ada kepentingan pemerintah mengajak keikutsertaan masyarakat petani untuk membiayai operasi dan pemeliharaan jaringan irigasi di wilayahnya melalui Iuran Pelayanan Irigasi (IPAIR) di seluruh Indonesia telah dilaksanakan mulai tahun 1989 (uji coba) dan kemudian mulai dilaksanakan tahun 1994.
Himpunan Petani pemakai Air (HIPPA) HIPPA “Lestari” Kelurahan Jogotrunan dibentuk berdasarkan Jawa Timur Nomor 253.05/005/210/80 perihal Pembentukan Himpunan Petani Pemakai Air (HIPPA) tertanggal 19 Desember 1980 dan Keputusan Gubernur Jawa Timur Nomor 201 Tahun 1987 tentang Petunjuk Pelaksanaan Pembinaan HIPPA di Jawa Timur.
Dalam negara kesejahteraan, maka negara dianggap sebagai mesin raksasa (giant machine) untuk membuat dan menerapkan hukum. Negara berfungsi sebagai pengendali sosial melaui hukum yang dibuatnya. Menurut Lawrence M. Friedman bahwa : “… welfare state, or more broadly, the welfare regulatory state. Basically, it is an active, interventionist state. Government is ubiquitous” (1986 : 13).
Perkembangan selanjutnya terjadi  kemajemukan hukum sesuai semangat reformasi. Hukum yang responsif pada masa reformasi ini awalnya terjadi euforia melalui Instruksi Presiden Nomor 3 Tahun 1999 tentang Pembaharuan Kebijakan Pengelolaan Irigasi, dengan menyerahkan pengelolaan irigasi secara bertahap, selektif dan demokratis kepada P3A dengan prinsip satu jaringan irigasi satu kesatuan pengelolaan, sedangkan jaringan irigasi yang belum diserahkan kepada P3A maka pengelolaan dan pembiayaannya dilakukan bersama Pemerintah dengan P3A secara joint management sampai kemudian dinyatakan mampu mengelola secara mandiri.
Inpres tersebut kemudian diperkuat dengan Peraturan Pemerintah Nomor 77 Tahun 2001 tentang Irigasi, lalu Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 50 tahun 2001 tentang Pedoman Pemberdayaan Perkumpulan Petani Pemakai air, dan Keputusan Menteri Kimpraswil Nomor 529 Tahun 2001 tentang Pedoman Penyerahan Kewenangan Pengelolaan Irigasi kepada P3A.
Pengaturan sumber daya air melalui UU No. 7 Tahun 2004 lebih mempertegas  bahwa pengembangan sistem irigasi tersier menjadi hak dan tanggung jawab petani (pasal 41 ayat (3)). Pengaturan irigasi melalui tuwawa sebagai petani bukan pemerintah ini menunjukkan konsep hukum responsif yaitu (a) terjadi pergeseran penekanan dari aturan-aturan ke prinsip-prinsip dan tujuan dengan lebih menekankan pluralisme hukum; dan (b) pentingnya kerakyatan baik sebagai tujuan hukum maupun cara untuk mencapainya bukan sisi kepastian hukum saja (Peter & Siswosoebroto, 1990 : 178).
Hal ini menuntut institusi yang responsif, yaitu institusi yang tetap memiliki pegangan atas apa  yang esensial bagi integritasnya sambil memperhitungkan kekuatan-kekuatan baru dalam lingkungannya. Dari hal di atas nampak bahwa keberadaan UU Nomor 7 Tahun 2004 dan peraturan perundang-undangan sebagai manifestasi masa reformasi yang melaksanakan fungsi hukum sebagai “a tool of social engineering” .
Dalam perspektif otonomi daerah, prinsip-prinsip pengelolaan sumber daya alam harus mencerminkan adanya nuansa keotonomian masyarakat untuk mengelola sumber daya alam di daerahnya. Karena itu, dalam konteks pengelolaan sumber daya alam makna sesungguhnya dari kebijakan otonomi daerah yang diatur dalam Pasal 136 ayat (3) UU No. 32 tahun 2004.

2. Kekuatan dan Kelebihan Serta Kelemahan antara Model HIPPA dan Kearifan Lokal dalam Pengelolaan Air Irigasi Setelah Berlakunya  Undang-Undang  No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air di Masyarakat Petani Kabupaten Lumajang
Pengelolaan air irigasi oleh HIPPA secara substansi berdasarkan Peraturan Daerah Kabupaten Lumajang Nomor 10 Tahun 1997 tentang Pedoman Pembinaan dan Pembentukan HIPPA, yang merupakan implementasi dari Peraturan Daerah Jawa Timur Nomor 15 Tahun 1986 tentang Irigasi di Jawa Timur, berupa kewajiban memiliki AD/ART serta disahkan pejabat yang berwenang dan “mengakui” kelembagaan lokal.
Berdasarkan struktur, peran yang dijalankan HIPPA dalam mengatasi konflik diharapkan memberikan nilai keadilan bagi tuwawa/Bagian Teknik dan pembanyon. Sedangkan dari nilai budaya ada yang berorientasi vertikal dan horisontal.
a.         Faktor pendukung
1)       Tuwawa yang langsung dijadikan Bagian Teknik dalam kepengu-rusan HIPPA oleh hukum negara;
2)       Adaptasi masyarakat terhadap pluralisme hukum; 
3)       Orientasi kebudayaan mementing-kan hubungan horisontal antara manusia dengan sesamanya;
4)       Ikatan kekeluargaan para pembanyon sudah lama terbangun
b.   Faktor Penghambat
Ada delapan masalah utama yang  dihadapi sektor pertanian berkaitan HIPPA adalah:
1)       Tingginya tingkat kehilangan air pada saluran irigasi desa sebagai akbiat minimnya kontribusi HIPPA;
2)       Rendahnya produktifitas komoditi pertanian tanaman pangan yang ditandai dengan adanya kesenjangan tingkat produktifitas petani;
3)       Rendahnya sumber daya mansia petani;
4)       Kurang berfungsinya HIPPA;
5)       Kurang koordinasi dari unsur terkait seperti KUD, PPL, Kecamatan, Desa dan Panitia Irigasi. 
Orientasi vertikal terutama ditujukan pada pola perilaku kebudayaan manusia berpedoman pada tokoh pemimpin, orang senior atau atasan. Wujud dari semua itu adalah peran yang besar dari pemerintah dalam mengatur kehidupan masyarakat termasuk dalam irigasi. HIPPA karena dibuat pemerintah maka harus melaksanakan ketentuan undang-undang, akibatnya aturan hukum HIPPA yang diwujudkan dalam AD/ART terasa kaku.
Kelemahan terhadap orientasi vertikal juga menyebabkan:
a.    Sifat tak percaya pada diri sendiri;
b.    Sifat tak berdisiplin diri;
c.    Sifat tak bertanggung jawab;
d.    Aspek Politik
Penyerahan kewenangan pengelolaan irigasi kepada perkumpulan petani pemakai air sebetulnya merupakan suatu usaha yang baik. Namun sayangnya petani yang dimaksud hanyalah yang tergabung dalam P3A atau HIPPA dan nasib petani yang tidak tergabung HIPPA diabaikan. Konsep P3A yang dikembangkan melalui pinjaman Bank Dunia ini seakan tidak memperhatikan kondisi nyata banyak petani gurem (sub sisten) dan tidak punya lahan, apalagi dalam 1 hektar dulu bisa mencapai 5,5 ton, sekarang paling hanya 4 ton.
Selain itu pendekatan uniformitas atau penyeragaman kelembagaan dalam wadah tunggal pengelola air. HIPPA dapat menghancurkan sistem tradisonal yaitu tuwawa dengan pengelolaan irigasi partisipatif berbasis rakyat yang sudah bertahun-tahun digunakan     dapat mengeliminasi keberadaan pembanyon.

3. Implikasi Hukum dan Kebijakan Lokal Terhadap Perubahan Kelembagaan dalam Pengelolaan Air Irigasi dari HIPPA dan Kearifan Lokal Setelah Berlakunya  Undang-Undang  No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air di Masyarakat Petani Kabupaten Lumajang
a.    Nilai-Nilai Budaya Masyarakat Petani Kelurahan Jogotrunan
Salah satu dari wujud kebudayaan adalah sistem sosial mengenai perilaku berpola dari manusia itu sendiri. Sistem sosial ini terdiri dari aktivitas  manusia yang berinteraksi, berhubungan serta bergaul satu dengan yang lain, yang dari  hari ke hari dan tahun ke tahun  selalu mengikuti pola-pola tertentu berdasarkan adat tata perilaku, karena adat berfungsi sebagai pengatur perilaku.
Adat dapat dibagi secara lebih khusus dalam empat tingkat yaitu; (1) tingkat nilai budaya, (2) sistem nilai, (3) tingkat hukum, (4) tingkat aturan khusus. Masyarakat petani Kelurahan Jogotrunan mencapai tingkatan pertama dan kedua.
Tingkat pertama adalah lapisan yang paling abstrak dan luas ruang  lingkupnya. Tingkat ini adalah ide-ide yang mengkonsepsikan  hal-hal yang bernilai dalam kehidupan masyarakat. Konsepsi-konsepsi ini sangat luas dan kabur, tetapi walaupun kabur dan tidak rasional biasanya berakar dalam bagian emosional dari alam jiwa manusia.
Nilai gotong royong mempunyai konsep amat luas karena hampir semua karya manusia biasanya dilakukan dalam rangka kerja sama dengan orang lain. Konsep ini berarti bahwa semua kelakukan manusia  yang bukan  bersifat bersaing atau berkelahi adalah baik.
Para individu sejak kecil telah diresapi dengan nilai-nilai budaya yang hidup dalam masyarakatnya sehingga konsepsi-konsepsi itu sejak lama telah berakar dalam alam jiwa mereka. Itulah sebabnya nilai-nilai budaya di masyarakat petani sukar diganti dengan nilai-nilai budaya lain dalam waktu singkat.
Tingkat adat yang kedua dan lebih kongkrit adalah sistem nilai. Norma-norma itu adalah nilai-nilai budaya yang sudah terkait kepada peranan-peranan tertentu dari manusia dalam masyarakat. Peranan manusia dalam kehidupannya adalah banyak dan manusia sering berubah peranan dari hari ke hari. Tiap peranan membawakan sejumlah norma yang menjadi pedoman bagi kelakukannya dalam memainkan peranan yang bersangkutan.
Perlawanan melalui tidak adanya kerja sama peran Bagian Teknik/tuwawa dan pengurus HIPPA di Kelurahan Jogotrunan  menandakan bahwa terjadi keadaan tidak harmonis dalam  pengelolaan air irigasi. Ini berarti kebudayaan masyarakat melalui peran tuwawa melakukan perlawananan terhadap perilaku substantif melalui peran HIPPA.
Menurut Kluckhohn (dalam Koentjaraningrat, 1982 : 28) sistem nilai budaya berpangkal pada 5 (lima) masalah pokok,  maka pengelolaan irigasi di masyarakat petani baik yang dilakukan HIPPA dan tuwawa/Bagian Teknik maupun para pembanyon  dikaji dari :
1)    Masalah mengenai hakekat dari kedudukan manusia dalam ruang waktu (selanjutnya disingkat MW)
Mentalitas petani mempunyai persepsi waktu yang terbatas ditentukan cara-cara adat untuk memperhitungkan tahap-tahap aktifitas pertanian dalam lingkaran waktu. Sebagian besar dari keputusan-keputusan penting dan orientasi hidup ditentukan oleh keadaan masa kini.
Penentuan keadaan ke masa depan terjadi dalam menentukan masa tanam padi tercermin dari pepatah jawa yang berbunyi ala ulu, becik keri, aja tuman. Ala ulu berarti mengolah sawah sebelum orang lain melakukannya adalah jelek karena adanya burung yang mekamkan padi.  Becik keri berarti lebih baik belakangan atau bersama-sama dengan yang lain dalam mengolah sawah. Aja tuman  berarti menjaga orang untuk tidak membiasakan diri selalu di belakang.
 Hal itu menunjukkan kecenderungan umumnya orang Jawa itu hari ini datang terlambat, besoknya terlambat lagi dan kemudian tidak datang. Ini berimbas pada pertemuan rutin anggota di kedua kelurahan itu setiap bulan yang tidak disambut hangat oleh pembanyon ataupun pengedhok meskipun pada pertemuan ini biasanya petugas pertanian lapangan (PPL) hadir mengisi masalah pertanian. Arisan anjangsana pembanyon Kelurahan Jogotruan tahun 2002 sekarang ini sudah tidak ada lagi.
Bagi sebagian masyarakat petani masih percaya adanya hari baik (hari rejeki) dan hari buruk (hari naas dan hari sangar) serta biasanya untuk penentuan hari baik dengan cara membuat neptu, yaitu kata berdasarkan deret-deret tertentu yang digunakan untuk maksud tertentu.   
Neptu diartikan sebagai angka mistik khas bagi hari yang bersangkutan. Untuk hari Senin, angka tersebut adalah  4, Selasa 3, Rabu 7, Kamis 8, Jum’at 6, Sabtu 9 dan Minggu 5. Untuk hari Pahing, angka tersebut adalah 9, Wage 4, Kliwon 6, Legi 5 dan Pon 7. Deretan kata yang digunakan untuk pengolahan sawah adalah suku, watu, gajah, buto dan untuk pekerjaan pada saluran air adalah along, ulung, sido dan dadi.
Suku menunjukkan cepatnya lelah para pekerja, watu menunjukkan batu-batuan sehingga keduanya kurang baik untuk menanam di sawah demikian pula dengan buto yang bersifat rakus dan malas. Bila dalam penghitungannya dijumpai kata gajah maka oarang diramalkan akan bekerja dan makan seperti gajah.
Demikian pula untuk membuat saluran air, perhitungannya harus tepat, yaitu hari pada waktu kedua neptu dibagi empat. Tujuananya agar dari deret along (alang-alang), ulung (burung pemakan daging), sido (pekerjaan berlangsung di kemudian hari), dadi  diperoleh kata yang berarti pekerjaan jadi dilaksanakan. 
2)         Masalah mengenai hakekat dari hubungan manusia dengan sesamanya (MM)
Dalam pola perilakunya, manusia yang hidup dalam suatu kebudayaan mementingkan hubungan vertikal dengan sesamanya  berpedoman kepada tokoh-tokoh pemimpin, orang-orang senior atau orang-orang atasan. Hal ini ditunjukkan dengan keberadaan perundang-undangan masa orde baru yang menempatkan penguasa sebagai penafsir tunggal dilegitimasi melalui Pasal 33 ayat  (3) UUD 1945, sehingga hanya HIPPA saja yang diakui sebagai pengelola air irigasi serta kewajiban mempunyai AD/ART.
Pengakuan dan penghargaan terhadap pluralisme hukum masih sebatas sebagai “weak pluralism”, di mana hukum pengelolaan irigasi nasional dipandang sebagai superior, sementara hukum pengelolaan irigasi lokal tradisional di Kelurahan Jogotrunan berada di bawah hirarki hukum pengelolaan irigasi nasional (Griffiths, 1986 : 24).
Pengaturan hukum pengelolaan irigasi haruslah secara holistik sebagai realitas yang kompleks tersebut diterima secara utuh akan menjadi sebuah tatanan (order). Tatanan (order) dimaksud dalam keutuhannya merupakan kesatuan antara tujuan, asas-asas hukum merupakan penampakan dari niat, sebagai nilai moralitas hukum yang paling dasar.
Nilai-nilai yang menunjukkan hubungan manusia dengan sesamanya (MM) adalah:
1)   Nilai Gotong royong
Mentalitas petani menilai tingi konsep sama rata sama rasa. Dalam rangka ide ada suatu konsep penting yaitu bahwa di dunia manusia itu pada dirinya tidak berdiri sendiri dan selalu mendapat bantuan sesamanya. Sebaliknya konsep sama rata sama rasa juga memberi kewajiban kepada setiap individu untuk terus-menerus berusaha memelihara hubungan baik dengan sesamanya.
Dalam tingkat nilai budaya, tercermin sikap dan sifat kerja seperti gotong royong, tolong-menolong, rasa senasib sepenanggungan dalam suka dan duka. Dalam pelaksanaan, orang Jawa memiliki ungkapan simbolis  seperti saiyeg saeko praya yang artinya bergerak bersama untuk mencapai tujuan bersama seperti memperbaiki saluran air. Sebelum adanya AD/ART yang mensyaratkan untuk berbuat demikian, masyarakat petani sudah terbiasa dengan kehidupan semacam itu.
Gotong royong yang menonjol dalam pengelolaan air irigasi terutama kerja bakti membersihkan parit dan membuat ataupun memperbaiki  saluran kuarter dengan cara menyumbangkan tenaga dan uang dari antara petani yang berada di saluran kuarter yang sama tanpa bayaran untuk suatu proyek yang berguna untuk umum atau berguna bagi pemerintah.
Adat lain yaitu sambatan (minta bantuan)  kepada buruh tani dengan sopan santun, adat untuk memetik hasil panenan yang kemudian buruh mendapat upah secara santrenan biasanya 10 :1 artinya setiap 10 blek buruh mendapat bagian 1 blek.
2)  Nilai tenggang rasa/tepa slira dan kepekaan untuk tidak berbuah semena-mena terhadap sesama manusia
Masyarakat petani di Kabupaten Lumajang merupakan lingkaran budaya  Pandalungan dengan karakteristik suka bekerja keras adalah gabungan budaya sebagain besar Jawa dan ditambah Madura.  Menurut Hildred Geertz bahwa ada dua kaidah yang paling menentukan pola pergaulan dalam masyarakat Jawa. Kaidah pertama, mengatakan bahwa dalam situasi manusia hendaknya bersikap sedemikian rupa sehingga tidak menimbulkan konflik (prinsip kerukunan). Kaidah kedua menuntut, agar dalam cara bicara dan membawa diri selalu menunjukkan sikap hormat terhadap yang lain (prinsip hormat) (Suseno, 2001 : 38).
Prinsip rukun bertujuan mempertahankan masyarakat dalam keadaan yang harmonis, berada dalam keadaan selaras, tenang dan tentram, tanpa perselisihan dan pertentangan serta saling membantu.
 Prinsip ini harus diusahakan terus-menerus oleh semua individu untuk bersikap tenang satu sama lain dan menyingkirkan unsur yang menimbulkan perselisahan dan keresahan.  Sebagaimana pengurus HIPPA “Lestari” Kelurahan Jogotrunan ketika berkonflik dengan Bagian Teknik dalam mengelola irigasi maka salah satu pihak mengelola irigasi  tidak perlu berkonflik dengan membuat sikap membiarkan saja (lumping it).
Rasa wedi, isin dan sungkan merupakan kesinambungan perasaan yang memberi dukungan psikologis terhadap tuntutan-tuntutan prinsip hormat. Dengan demikian individu merasa terdorong untuk selalu mengambil sikap hormat, sedangkan kelakukan kurang hormat menimbulkan rasa yang tak enak.

b.    Implikasi Interaksi Hukum Negara dari HIPPA ke Kearifan Lokal dan Pengaruhnya Terhadap Perubahan Kelembagaan Dalam Pengelolaan Air Irigasi  Bagi Hukum dan Kebijakan Lokal
Efektivitas lembaga irigasi oleh HIPPA menurut Perda Nomor 10 Tahun 1997 yang kemudian melalui AD/ART HIPPA akan terjadi benturan antara kearifan lokal melalui peran tuwawa dengan pengurus HIPPA karena UUD 1945 dan UU Nomor 7 Tahun 2004  mengakui keberadaan hak tradisional masyarakat adat sekaligus memberi peran besar pada petani bukan atas petunjuk Pemerintah.
Pertama, aspek peraturan, hukum negara dipakai HIPPA di  Kelurahan   Jogotrunan berorientasi vertikal yaitu pejabat, senior ataupun atasan cenderung mendominasi pengelolaan air irigasi. Akibatnya kearifan lokal yang sudah turun-temurun dilakukan tuwawa dan para pembanyon diabaikan. Paradigma berbasis negara (state based) yang digunakan lebih menekankan  hubungan kepada pemerintah yang terikat dengan program pertanian dari Bank Dunia dengan mengabaikan kearifan lokal meskipun Pasal 41 ayat (3) UU Nomor 7 Tahun 2004 mengakui keberadaan kearifan lokal.
Kedua, aspek peran, yang dijalankan HIPPA dalam hubungan dengan masyarakat dalam  interaksi   hukum negara dan kearifan lokal nampak bahwa  peran HIPPA dan tuwawa/Bagian Teknik Kelurahan Jogotrunan menunjukkan pertikaian (conflict) karena ketidakmampuan HIPPA dalam melaksanakan fungsi pada tingkat para pembanyon dan tuwawa. Akibatnya tuwawa/Bagian Teknik tetap menjalankan fungsi semula sekaligus pemeran tunggal, bahkan saat ini para pembanyon sudah tidak mau membayar bekasak/ kewajiban yang harus disetor yaitu 1 blek kepada HIPPA, padahal sebagian untuk Iuran Pengelolaan Air (IPAIR) yang dipungut oleh Pemerintah Daerah.
Ketiga, aspek budaya, menunjukkan bahwa nilai gotong-royong dan tepa slira berdasarkan kearifan lokal dipakai masyarakat petani  Kelurahan Jogotrunan. Orientasi horisontal yaitu dalam hubungan sesama pembanyon dan tuwawa dalam mengelola air irigasi terus dilaksanakan berdasarkan tradisi yang sudah turun-menurun seperti pinjam-meminjam air, membersihkan saluran air bila saluran tertutup daun dll. peraturan perundang-undangan maupun AD/ART yang dibuat.

4. Mekanisme Penyelesaian Sengketa Bila Terjadi Konflik Hukum antara Kearifan Lokal dan Kebijakan Lokal dalam Pengelolaan Air Irigasi Setelah Berlakunya  Undang-Undang  No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air di Masyarakat petani Kabupaten Lumajang.
a. Peran Tuwawa dalam Mengatasi Konflik Pengelolaan Air Irigasi
Kadangkala kesan keterbelakangan organisasi tradisional ini timbul karena irigasi tradisional diperbandingkan dengan irigasi besar yang telah dibangun dengan perekayasaan canggih dan padat modal.
Tetapi perbandingan ini tidak fair. Pertama, irigasi besar berada di ekologi yang berbeda dengan irigasi tradisional yang umumnya berskala kecil, sehingga teknologi yang diperlukan untuk irigasi tradisional tidak perlu secanggih nyang dipakai dalam irigasi besar. Karena itu dari segi efisiensi pemakaian air saja belum lagi dari tingkat investasi per hektar, belum tentu irigasi besar lebih efisien dari pada irigasi tradisional.
Kedua, irigasi tradisional mempunyai sejarah panjang yang telah menumbuhkan sejumlah hak-hak setempat atas tanah dan air yang tercermin dalam peraturan-peraturan setempat dan semacam kearifan ekologi dalam soal operasi dan pemeliharaan jaringan irigasi, yang sulit dihayati oleh orang luar yang tidak memiliki pengalaman itu.

b.    Pilihan Tindakan dalam Menyelesaikan Konflik Hukum Pengelolaan antara Kearifan lokal dan Kebijakan Lokal Pengelolaan Air Irigasi
1)    Konflik antara Pengurus HIPPA dengan Bagian Teknik/Tuwawa
Dalam penyelesaian sengketa hukum tampak nyata di dalam proses penyelesaian tersebut, karena sedang digerakkan oleh tingkah laku dan tindakan para pihak yang bersengketa. Cara penyelesaian sengketa menurut Nader dan Todd (1979 : 9-10) meliputi: ajudikasi (adjudication), arbitrasi (arbitration), mediasi (mediation), negosiasi (negotiation), pemaksaan (coercion), penghindaran (avoidance) dan membiarkan saja (lumping it). Disamping itu, Rahmadi (1996 : 1) menambahkan bentuk penyelesaian konsiliasi (conciliation) dan pencari fakta (fact finding).
HIPPA “Lestari” Kelurahan Jogotrunan konflik antara pengurus HIPPA dengan tuwawa/Bagian Teknik berupa conflict of interest bersifat diadik  dengan kecenderungan pengurus HIPPA dan tuwawa/Bagian Teknik untuk mengambil langkah, namun  penyelesaian yang dilakukan harus diadakan pilihan tindakan.
Pertama, pilihan tindakan penyelesaian sengketa dengan cara penghindaran (avoidande). Penghindaran adalah cara penyelesaian sengketa dengan melakukan pembatasan atau pemutusan hubungan sosial oleh salah satu pihak terhadap pihak lawan.
Pilihan tindakan terjadi dengan diputuskannya hubungan sosial, termasuk di dalamnya hubungan yuridis secara sepihak seperti yang dikatakan Ketua HIPPA (Swd) “karena Bagian Teknik/tuwawa tidak mau diatur yang saya diamkan saja, biar mereka mengatur irigasi sendiri.”
Kedua, pilihan tindakan penyelesaian sengketa dengan cara membiarkan saja (lumping it). Hal ini nampak meskipun dikatakan HIPPA sejak berdiri sampai sekarang kurang berjalan dengan baik dengan ditandai kepengurusan yang sering berganti-ganti, sedangkan Bagian Teknik (tuwawa) tetap mengelolanya yaitu tuwawa yang ada sebelumnya. Akibatnya pembanyon tidak mau membayar HIPPA setiap panen mulai Maret 2005 sampai sekarang.
2) Konflik antara Pembanyon dengan Pembanyon
Akibat dari konflik pengelolaan irigasi di kelurahan tersebut di atas berdampak pada pilihan penyelesaian hukum yang dilakukan para pembanyon yang mempunyai tradisi turun-menurun dalam menyelesaikan konflik.
HIPPA “Lestari” dalam menangani konflik antara pembayon tidak mau tahu karena merasa hak mereka secara utuh ditangani Bagian teknik. Akibatnya penyelesaian konflik dilakukan para pembanyon  dan tuwawa/Bagian Teknik sebagai mediator terakhir dalam menangani konflik pengelolaan air irigasi. 
 

KESIMPULAN DAN SARAN

1.Kesimpulan
1)    Bentuk dan substansi kearifan lokal pengelolaan air irigasi oleh tuwawa yang dalam pengurus HIPPA menurut hukum negara  distrukturkan sebagai Bagian Teknik tidak sesuai  amanah pasal 18B UUD 1945 dan pasal 43 ayat (1) UU Nomor 7 Tahun 2004, agar peraturan hukum teratur (order)  mengakui dan menempatkan hak-hak tradisional diakui, dalam tataran praktek diabaikan sehingga tidak terjadi keteraturan hukum (disorder). Pemerintah lebih mengakui HIPPA meskipun budaya pengelolaan air irigasi berbasis masyarakat bukan HIPPA,  terbukti  tuwawa harus di bawah HIPPA. Fungsi hukum dari  UU Nomor 7 Tahun 2004 sebagai     a tool of social engineering”  ternyata gagal karena aturan masih berorientasi UU Nomor 11 Tahun 1974  mempunyai paradigma sentralistik bersifat represif;
2)    Kekuatan dan kelebihan pengelolaan air irigasi model HIPPA maka Bagian Teknik/tuwawa lebih berorientasi vertikal berdasarkan hukum negara dan AD/ART begitu dominan dijalankan HIPPA. Kelemahan HIPPA dalam relasi antar pembanyon menunjukkan konflik antara keduanya diselesaikan lewat peran simbol yaitu tuwawa/Bagian Teknik. Berarti tuwawa bagi para pembanyon sebagai simbol yang mampu memberikan keadilan pengelolaan air irigasi daripada HIPPA. HIPPA dianggap tidak percaya diri, tidak berdisipilin dan tidak bertanggung jawab kepada petani.
3)    Implikasi hukum dan kebijakan lokal terhadap perubahan kelembagaan pengelola air irigasi dari HIPPA ke kearifan lokal lebih karena faktor nilai budaya masyarakat petani yang menunjukkan hubungan manusia dengan sesama sesuai karakter budaya masyarakat Pandalungan yaitu berdasarkan nilai gotong royong dan tepa slira. Implikasi interaksi hukum negara dari HIPPA ke kearifan lokal dari aspek peraturan menunjukkan hukum masih bersifat represif. Dari aspek peran mununjukkan adanya pertikaian (confronting) ditandai ketidakmampuan  HIPPA mengelola air irigasi pada tingkat pembanyon dan tuwawa. Dari aspek kultur masyarakat lebih suka peran tuwawa terbukti tiap panen memberi iuran (bekasak) kepada tuwawa bukan HIPPA.
4)    Mekanisme penyelesaian konflik hukum antara kearifan lokal dan kebijakan lokal untuk  konflik tuwawa/Bagian Teknik dengan pengurus HIPPA berupa conflict of interest bersifat diadik diambil langkah  cara penghindaran (avoidance) dan membiarkan saja (lumping it), nilai gotong royong dan tepa slira begitu dominan dalam pengelolaan air irigasi. Konflik pembanyon dengan pembanyon diselesaikan oleh tuwawa sebagai mediator. Orientasi horisontal yang dijalankan tuwawa yaitu hubungan sesama yang telah berjalan lama dan turun-temurun adalah kunci mengatasi konflik pengelolaan air irigasi di masyarakat petani.

2. Saran-saran
1)    Bentuk dan substansi kearifan lokal harus diakomodir oleh HIPPA  dengan cara merevisi AD/ART agar sejalan dengan UU Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air dengan memberikan pengembangan irigasi tersier pada petani untuk mengembalikan peran yang besar kepada tuwawa dalam AD/ART karena pada kenyataannya yang bekerja mengelola irigasi adalah tuwawa sehingga kearifan lokal harus diakui keberadaannya dan HIPPA mengurus administrasi saja;
2)    Kekuatan kearifan lokal harus diakomodir oleh HIPPA dengan cara Ketua HIPPA hendaknya dijabat tuwawa sehingga simbol keadilan bagi petani tampak budaya yang berorientasi horisontal harus dikembangkan pada para petani pemakai air karena sudah merupakan tradisi turun-temurun dalam kepengurusan HIPPA;
3)    Pemerintah harus mencabut Inpres 3 Tahun 1999   dan Perda Nomor 10 Tahun 1997 yang memberikan kewenangan petani untuk mengelola irigasi primer sampai dengan tersier karena bertentangan dengan Pasal 41 ayat (3) UU Nomor 7 Tahun 2004; 
4)    Pengakuan pluralisme hukum oleh negara akibat ketidakefektifan pelaksanaan hukumnya menjadi pengelolaan air irigasi yang  berbasis masyarakat (community based resource management) atau paling tidak berbasis cooperative management atau biasa disebut Cooperative Paradigma. Paradigma ini lebih responsif karena ada unsur kebersamaan antara masyarakat lokal, pemerintah, dan partisipasi terjadi dalam pembuatan aturan hukumnya.
-----


DAFTAR PUSTAKA

Aspandi, A. 2002. Menggugat Sistem Hukum Peradilan Indonesia Yang Penuh Ketidakpastian, LEKSHI, Surabaya

Atmanto, S . 1999. Air untuk kesejahteraan rakyat: reformasi kebijaksanaan pengelolaan sumber daya air yang berkelanjutan dan berdimensi kerakyatan, dalam  Demokratisasi Pengelolaan Sumber Daya Air (Penyunting: Firsty Husbani), ICEL, Jakarta

Anwar, A. 2002. Kamus Bahasa Indonesia Modern, Amelia, Surabaya

Ambler, J. 1991. Dinamika Irigasi Petani, Kerangka dan Prinsip Kelembagaan Petani, dalam John S Ambler (ed), Irigasi Indonesia, Strategi dalam Pembangunan, LP3ES, Jakarta

Benda Beckman, F. von. 1990. Changing Legal Pluralism in Indonesia, With International Symposium Commision on Folk Law and Legal Puralim, Ottawa

Budiharjo, S. 2002. Paradigma pengelolaan sumber daya air dalam era otonomi daerah, dalam Pengelolaan Sumber Daya air dalam Otonomi Daerah (Penyunting: Robert J. Kodoatie), Andi, Yogyakarta

Friedman, L.M. 1975. Legal System : A Social Science Perspective, Russel Foundation, New York

Herusatoto, B. 2005. Simbolisme Dalam Budaya Jawa, Hanindita Graha widya, Yogyakarta.

Hoebel, E..A. 1983. The Law of Primitive Man, New York, Harvard University Press, AS 

Ichromi, T.O. 2000. Antropologi dan Hukum, Yayasan Obor Indonesia, Jakarta

Kelsen, H .1995. Teori Hukum Murni : Dasar-dasar Ilmu Hukum Normatif Sebagai Ilmu Hukum Empirik- Deskriptif, Somardi (Terj.), Rimdipress, Bandung
Kodoatie, R.J. 2002. Paradigma Pengelolaan Sumber Daya Air Menyongsong Era Otonomi Daerah,  Andi, Yogyakarta

Koentjaraningrat. 1982. Bunga Rampai Kebudayaan, Mentalitas dan Pembangunan, Gramedia, Jakarta

Moleong, L.J.  1995. Metodologi Penelitian Kualitatif, Remaja Rosdakarya, Bandung

Moore, S.F. 1978. Law and Social Change : Tht Semi Autonomous Social Field as An Approprite Subject of Study, Routledge & Kegan, London

Munir, M. 1997. Penggunaan Pengadilan Negeri Sebagai Lembaga untuk Menyelesaikan Sengketa dalam Masyarakat, Kasus penyelesaian sengketa yang berkaitan dengan tanah dalam masyarakat di Kabupaten Bangkalan, Madura, Diserta Doktor, Universitas Airlangga

Nasikun. 1995. Sistem Sosial Indonesia, RajaGrafindo Persada, Jakarta

Noertjahjo, JA. 2005, Dari Ladang Sampai Kabinet: Menggugat Nasib Petani, Buku Kompas, Jakarta

Nugroho, J. 2001. Determinasi dan Perbandingan Budaya Hukum : Suatu Telaah Kritis Terhadap Perkembangan Hukum di Indonesia, dalam Jurnal : Argumentum,No. 1/Juli-Desember 2001,  STIH Jenderal Sudirman Lumajang
 
Nurjaya, IN. 2002. Prinsip-Prinsip Pengelolaan Sumber Daya Alam yang Adil Demokratis, dan Berkelanjutan : Perspektif Hukum dan Kebijakan, Makalah Dipresentasikan dalam Pelatihan Legal Drafter bagi Pejabat Pemerintah Kabupaten, Anggota DPRD dan LSM di Wilayah Nunukan, Kalimantan Timur, WWF Indonesia dan ICEL, 20-24 Agustus 2002

Purnomo, M. 2004. Pembaruan Desa : Mencari Bentuk Penataan Produksi Desa, Lapera Pustaka Utama, Yogyakarta

Pusat Kerukunan Umat Beragama. 2003. Manajemen Konflik Umat Beragama, Departemen Agama, Jakarta
Popisil, L. 1971. Anthropologi of Law, A Comparative Theory, Harper & Row Publishers, New York

Rahardjo, S. 2000. Ilmu Hukum, Citra Aditya Bakti, Bandung

Rasjidi, L dan Putra, I.B. W. 2003. Hukum Sebagai Suatu Sistem, Mandar Maju, Bandung

Ritzer, G. 2003. Sosiologi Ilmu Pengetahuan Berparadigma Ganda, RajaGrafindo Perkasa, Jakarta

Soemardjan, S dan Soemardi. 1964. Setangkai Bungai Sosiologi, Yayasan BP FE - UI, Jakarta

Soeprapto, H.R.R. 2002. Interaksionisme Simbolik, Averroes Press, Malang

Suseno, F.M. 2001. Etika Jawa Sebuah Analisa Falsafi tentang Kebijaksanaan Hidup Jawa, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta

Sutarto, A. 2004. Pendekatan Kebudayaan: Wacana Tandingan untuk Mendukung Pembangunan di Provinsi Jawa Timur, dalam Pendekatan Kebudayaan dalam pembangunan Provinsi Jawa Timur, Pemerintah Provisni Jatim bekerjasama dengan Kompyawisda, Jember

Suyatna, I.G. 2005. Subak Sebagai Wahana Pemberdayaan Masyarakat Petani Dalam Rangka Mewujudkan Kemandirian Menghadapi Era Globalisasi yang Penuh Persaingan, dalam Revitalisai Subak dalam Memasuki Era Globalisasi (Editor : I Gde Pitana dan I Gde Setiawan AP), Andi, Yogyakarta

Valerine, J.L.K. 2000. Merelevansikan Hukum Sebagai Ilmu Tentang Kenyataan : Suatu Upaya Pemberdayaan Hukum Adat, dalam Wajah Hukum di Era Reformasi, Citra Aditya Bakti, Bandung

------------. 2002. Hukum Paradigma, Metode dan Dinamika Masalahnya, Elsam dan Huma, Jakarta

Warren, R. 2005, The Purpose Driven Life, Gandum Mas, Malang
Peraturan Perundang-undangan :
-          UUD 1945;
-          Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 tentang  Agraria;
-          UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah;
-           Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1974 tentang Pengairan;
-          Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 1982 tentang Irigasi;
-          Peraturan Daerah Propinsi Jawa Timur Nomor 15 Tahun 1986 tentang Irigasi di Jawa Timur;
-          Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air;
-          Peraturan Pemerintah No. 77 Tahun  2001 tentang Irigasi;
-          Peraturan Daerah Jatim No. 6 Tahun 2003 tentang Irigasi;
-          Keputusan Gubernur Jatim No. 188/285/KPTS/013/2002 tentang Tim Koordinasi Pengelolaan Irigasi Propinsi Jawa Timur;
-          Keputusan Gubernur Jatim No. 77 tahun 1995 tentang Pembentukan dan Pembinaan HIPPA Propinsi Jawa Timur;
-          Peraturan Daerah Tk. II Lumajang No. 10 Tahun 1997 tentang Pembentukan dan Pembinaan HIPPA di Kabupaten Dati II Lumajang;
-          AD/ART HIPPA “Lestari” Kelurahan Jogotrunan Lumajang;



* Jati Nugroho,SH.,MHum. adalah Dosen Dpk. STIH Jenderal Sudirman Lumajang
 ----------------------


INKONSISTENSI KEBIJAKAN PEMERINTAH
DALAM PENANGGULANGAN KEMISKINAN
Oleh:
DJAUHARI*

ABSTRAK
Berbagai kebijakan Pemerintah dalam upaya penanggulangan kemiskinan sebagai amanat Pasal 34 UUD 1945 telah dilakukan, ternyata hingga kini penduduk miskin di Indonesia masih menunjukkan jumlah yang cukup tinggi. Dengan keluarnya UU Nomor 6 Tahun 1974 penanganan penyandang masalah kesejahteraan sosial yang di dalamnya termasuk penanganan kemiskinan berada di bawah kementerian Sosial. Kemudian ditindak lanjuti dengan keluarnya  PP No. 42 Tahun 1981 tentang Pelayanan Kesejahteraan Sosial Bagi Fakir Miskin disebutkan secara tegas bahwa Menteri adalah Menteri Sosial. Dalam perkembangannya ternyata terjadi inkonsistensi institusional sebagaimana kebijakan penanggulangan kemiskinan yang tertuang dalam Inpres No. 5 Tahun 1993 yang terkenal dengan program IDT sama sekali tidak melibatkan Kementerian Sosial. Sementera itu dengan keluarnya Keppres No. 190 Tahun 1998 tentang JPS memberikan peran Bappenas lebih dominan. Kemudian di era reformasi keluar kebijakan Keppres No. 124 Tahun 2001 juncto Keppres No. 8 Tahun 2002 tentang Komite Penanggulangan Kemiskinan (KPK), Menko Ekuin sebagai ketua. Namun dalam pembentukan Pokja nampaknya Kementerian Sosial sudah ditinggalkan.
Kata Kunci: Inkonsistensi, Kebijakan Pemerintah, Kemiskinan.

I. PENDAHULUAN
            Cita-cita luhur dalam alinea IV Pembukaan UUD 1945, khususnya yang berkaitan untuk menyejahterakan masyarakat telah dijabarkan dalam pasal-pasal UUD 1945, meliputi Pasal 27 (2), Pasal 33 dan Pasal 34. Kemudian ditindak lanjuti oleh UU No. 6 Tahun 1974 tentang Ketentuan-ketentuan  Pokok Kesejahteraan Sosial.
            Sejak pembangunan nasional direalisasikan pada masa Orde Baru pada tahun 1976 jumlah penduduk miskin 54,2 juta orang, pada tahun 1996 berkurang menjadi 22,5 juta orang. Akan tetapi ketika dilanda krisis yang terjadi mulai pertengahan tahun 1997, angka kemiskinan tahun 1998 melonjak  sekitar 49 juta  rakyat miskin.1    Dalam jumlah yang berbeda Mubyarto mengatakan, pada puncak krisis tahun 1998 pernah mencapai 36,5 juta orang.2 Sesuai data BPS, pada era Reformasi ini jumlah penduduk miskin per Maret 2006 sejumlah 39,05 juta orang atau 17,75% dari total penduduk 222 juta orang.3
            Kemiskinan di Indonesia dari tahun  ke tahun selalu menduduki peringkat terbawah dalam urutan kemiskinan sedunia. Sebagaimana yang dimuat dalam peringkat Human Development Index, Indonesia berada pada urutan 110 pada laporan UNDP tahun 2002, dari urutan 96 pada laporan tahun 1998 merosot ke urutan 112 pada laporan tahun 2003.4 Peringkat tersebut akan semakin menduduki pada urutan yang lebih merosot lagi seiring dengan dua kali naiknya harga BBM pada tahun 2005 yang semakin menambah jumlah penduduk miskin. Sebagaimana yang terjadi di Jawa Tengah, hasil pendataan penduduk miskin yang memperoleh program subsidi langsung tunai (SLT) tahap pertama mencapai 2,7 juta rumah tangga miskin  (10,8 juta jiwa). Setelah verifikasi tahap kedua ada tambahan 2,5 juta rumah tangga kategori miskin, sehingga keseluruhan menjadi 5,2 juta rumah tangga miskin.5 
Berdasarkan fenomena kemiskinan tersebut menyiratkan dalam pemikiran kita, bahwa ada sesuatu yang tidak berjalan efektif kebijakan pemerintah dalam upaya meningkatkan kesejahteraan masyarakat khususnya dalam penanggulangan kemiskinan. Permasalahan yang dimunculkan adalah, apakah terjadi inkonsistensi  kebijakan pemerintah dalam regulasi dan institusionalisasi untuk menyejahterakan masyarakat terkait dengan penanggulangan kemiskinan.

 

II. PEMBAHASAN

A. Orientasi Pembangunan Kesejahteraan  Sosial
            Sejak era Orde Baru, usaha menyejahterakan rakyat dikenal dengan strategi pembangunan nasional dengan pola Trilogi Pembangunan, yang ditetapkan oleh MPR melalui GBHN, yaitu Pola tahapan Rencana Pembangunan Lima Tahun (Repelita). Model pembangunan ini menitik beratkan pada pembangunan dalam bidang ekonomi dengan dilandasi stabilitas politik dan keamanan, melalui apa yang disebut mekanisme ‘tetesan ke bawah’ (trickle down).6
            Terdapat kebijakan pemerintah terkait dengan 8 jalur pemerataan, yang meliputi: (1) Pemerataan pemenuhan kebutuhan pokok rakyat banyak (basic needs), khususnya pangan, sandang dan perumahan; (2) Pemerataan kesempatan memperoleh pendidikan dan pelayanan kesehatan; (3) Pemerataan pembagian pendapatan; (4) Pemerataan kesempatan kerja; (5) Pemerataan kesempatan berusaha; (6) Pemerataan kesempatan berpartisipasi dalam pembangunan khususnya bagi generasi muda dan kaum wanita; (7) Pemerataan penyebaran pembangunan di seluruh tanah air; (8) Pemerataan kesempatan memperoleh keadilan.7
            Kedelapan aspek tersebut apabila dicermati ternyata merupakan strategi pencapaian kesejahteraan masyarakat yang merupakan perwujudan dari amanat Pasal 27 ayat (2), Pasal 33, dan Pasal 34  UUD 1945. Hal ini dapat dilihat bahwa apa yang tertuang dalam butir-butir pemerataan tersebut meliputi upaya negara dalam memberikan kesempatan bekerja dan berusaha sebagai amanat Pasal 27 ayat (2).
Perwujudan Pasal 33 sebagai ciri demokrasi ekonomi dengan mengusahakan pemerataan kebutuhan pokok rakyat banyak (basic needs) berupa: sandang, pangan, perumahan, pendidikan dan kesehatan, pemerataan kesempatan berusaha. Namun yang tidak terlihat di sini adalah terkait pemerataan pembangunan terhadap fakir, miskin dan anak anak terlantar sebagaimana yang diamanatkan oleh Pasal 34. Walaupun demikian pemerataan pembagian pendapatan maupun pemerataan kesempatan kerja dapat dimasukkan dalam aspek ini.          
              Namun  demikian, sebenarnya kalau kita lihat pokok-pokok sikap politik ekonomi dan hasilnya, pada dasarnya perekonomian kita kapitalistik. Pengertian kapitalistik di sini didasarkan pada dua hal yang lebih menentukan sifat suatu sistem:8 Pertama, tingkat pemerataan sumber daya maupun kekayaan negara, kedua, penguasaan alat-alat produksi, apakah penguasaan itu lebih tersebar atau terkumpul pada kelompok kecil.
Dua hal inilah yang lebih menentukan, apakah perekonomian lebih condong ke kapitalistik atau sosialistik. Pelaksanaan pembangunan ekonomi  di era Orde Baru yang pernah mengalami pertumbuhan yang cukup tinggi, sebelum akhirnya diterjang oleh gelombang krisis moneter yang berlanjut dengan krisis politik pada pertengahan tahun 1997 ternyata lebih banyak dinikmati oleh sekelompok orang yang memiliki akses kepada pusat kekuasaan pemerintahan dan para konglomerat.
            Sementara itu Dawam Rahardjo menyatakan, bahwa dalam waktu yang bersamaan kebijakan peningkatan kesejahteraan sosial dalam pembangunan ekonomi yang dilaksanakan sejak awal Orde Baru terlihat adanya gejala baru, yaitu terjadinya pergeseran dalam sistem ekonomi dari corak sosialis yang etatis ke arah ekonomi kapitalis. Kapitalisme adalah sistem ekonomi dengan beberapa cir-ciri:9 Pertama, pengakuan dan perlindungan terhadap hak milik pribadi. Kedua, menyerahkan proses ekonomi kepada mekanisme pasar bebas, artinya, keputusan produksi, harga dan kesempatan kerja ditentukan oleh mekanisme penawaran dan permintaan. Ketiga, penghargaan kepada persaingan bebas yang jujur dan adil (fair) di antara para pelaku ekonomi. Keempat, pembatasan terhadap peranan negara atau pemerintah hanya dalam perlindungan hukum khususnya terhadap hak milik pribadi (private property).        
            Kendatipun di sana-sini ada intervensi pemerintah untuk memperkuat posisi golongan ekonomi lemah, intervensi pemerintah ini pada akhirnya kurang mencapai sasaran, oleh karena intervensi ini tidak ditujukan untuk mengoreksi dialektik hubungan ekonomi antar aktor ekonomi secara fundamental dan mendasar. Intervensi pemerintah ini pada tahap berikutnya dalam sejarah ekonomi pemerintahan Orde Baru bahkan menjelma menjadi intervensi yang bersifat destruktif terhadap kepentingan rakyat banyak.10
            Ada dua tujuan Orde Baru yang dianggap paling penting dalam mengupayakan lahirnya Negara Kesejahteraan adalah pertumbuhan ekonomi dan stabilitas keamanan. Bahwa Orde Baru berketetapan hati untuk  menciptakan masyarakat adil dan makmur yang berarti pertumbuhan ekonomi perlu disertai distribusi yang merata. Oleh Schiller, sebagaimana yang dikutip Mochtar Mas’oed menyatakan: ‘kalau harus memilih antara keadilan dan pertumbuhan, terdapat banyak bukti dari pernyataan-pernyataan elite mengenai pembangunan……, bahwa pertumbuhan ekonomi diprioritaskan’.11  Sementara itu tujuan kedua, yaitu stabilitas keamanan nasional, dikatakan: Soeharto melukiskan stabilitas, ketertiban, dan keamanan sebagai tujuan pembangunan itu sendiri, khususnya, untuk membuat kita semua merasa aman secara fisik dan mempunyai ketenangan jiwa, bebas  ancaman dari luar dan dari kekhawatiran tentang gangguan dari dalam.12
B.      Inkonsistensi Kebijakan Kesejahteraan Sosial Terkait Penanggulangan Kemiskinan
             Keluarnya UU No. 6 Tahun 1974 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kesejahteraan Sosial,13  dengan tegas merujuk Pasal 27 ayat (2), Pasal 33 dan Pasal 34 UUD 1945. Pengertian dan ruang lingkup maupun upaya penanganan kesejahteraan sosial mencakup usaha pemeliharaan, pembinaan, pemulihan/rehabilitasi maupun pengembangan penyandang masalah kesejahteraan sosial (PMKS), sebagaimana yang tertuang dalam dalam Pasal 2  dan Pasal 414 Kebijakan Pemerintah terkait dengan bantuan kesejahteraan sosial bagi fakir miskin, sebagai tindak lanjut UU No. 6 Tahun 1974  dikeluarkan PP No. 42 Tahun 1981 tentang Pelayanan Kesejahteraan Sosial Bagi Fakir Miskin.15  Dalam Penjelasan Pasal 1 disebutkan, pengertian fakir dan miskin ini diambil dari perpaduan 2 (dua) pengertian yaitu fakir dan miskin.           
‘Fakir’: berasal dari kata Arab ‘faqir (faqirun)’ yang berarti yang tidak mampu bekerja dan berusaha untuk membiayai hidup dan tidak mempunyai harta untuk keperluan hidupnya.
Miskin: berasal dari kata Arab ‘miskin (miskinun)’ yang berarti orang yang mampu bekerja untuk mencari kehidupan sehari-hari dan mempunyai harta, akan tetapi penghasilannya tidak mencukupi keperluannya. Lebih lanjut dijelaskan yang dimaksud dengan kebutuhan pokok adalah kebutuhan yang meliputi pangan, sandang, pemukiman, dan kesehatan.              
             Dalam Pasal 1 poin 6 PP No.  42 Tahun 1981 disebutkan secara tegas bahwa Menteri adalah Menteri Sosial. Dalam perkembangannya ternyata terjadi inkonsistensi institusional. Sebagaimana pernyataan Dirjen Pemberdayaan Sosial Depsos dalam rapat Sosialisasi Pemantapan Pola Perencanaan Program Ditjen Pemberdayaan Sosial 2007 menyatakan, bahwa secara struktural Depsos kini tidak ada di daerah, dan dalam menyikapi pembangunan sosial selama ini masih banyak yang keliru dalam mengartikannya.
Pembangunan sosial merupakan pembangunan manusia yang sehat sejahtera baik sosial maupun ekonominya. Kekeliruan ini terjadi misalnya, ada bencana alam di Yogya dan Klaten, Juni 2006. Mau memberikan bantuan saja masih harus menunggu Keppres, rebutan menjadi ketua Satkorlak. Belum sempat bertindak, korbannya kadung mati (terlanjur meninggal).16
              Dalam perkembangannya, kebijakan operasional dalam upaya menyejahterakan masyarakat terkait penanggulangan kemiskinan ternyata terjadi inkonsistensi secara regulasi maupun institusi. Hal ini dapat dilihat dari berbagai kebijakan pemerintah dalam bentuk Inpres, Keppres, dan Perpres.

1. Inpres No. 5 Tahun 1993 (Kebijakan Penanggulangan Kemiskinan/ Program   IDT)
            Inpres No. 5 Tahun 1993 tentang Peningkatan Penanggulangan Kemiskinan, yang selanjutnya disebut Program Inpres Desa Tertinggal (IDT). Inkonsistensi Inpres ini hanya mendasarkan pada Pasal 33 UUD 1945, sementara sasaran program adalah penanganan kesejahteraan masyarakat miskin/desa tertinggal, seharusnya merujuk Pasal 34 dan UU No. 6 Tahun 1974. Dalam Lampiran Inpres No. 5 Tahun 1993 tersebut, yang dimaksud desa tertinggal adalah desa yang dikategorikan tertinggal sebagaimana ditetapkan oleh Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Ketua Bappenas dan Menteri Dalam Negeri, berdasar data hasil survei Biro Pusat Statistik. Sementara itu sebagai kelompok masyarakat yang menjadi kelompok sasaran program IDT, khususnya yang bermukim di desa tertinggal, seperti buruh tani, petani berlahan sempit, nelayan, perambah hutan, masyarakat terasing, pemuda putus sekolah dan kelompok miskin lainnya.17
              Tujuan program IDT ini meliputi:18  (1) Memadukan gerak langkah semua instansi dan lembaga pemerintah, masyarakat dan dunia usaha untuk mendukung pelaksanaan program penanggulangan kemiskinan; (2) Membuka peluang bagi penduduk miskin di desa tertinggal untuk dapat meningkatkan taraf hidupnya dengan  cara menciptakan dan memperluas lapangan kerja produktif melalui peningkatan berbagai kegiatan pembangunan di desa-desa tertinggal; (3) Mengembangkan, meningkatkan dan memantapkan kehidupan ekonomi penduduk miskin melalui penyediaan dana bantuan khusus; (4) Meningkatkan kesadaran, kemauan, tanggung jawab, rasa kebersamaan, harga diri, dan percaya diri masyarakat.
              Inkonsistensi kebijakan pemerintah dalam program IDT secara institusi  melibatkan beberapa lembaga yaitu Bappenas, Menteri Keuangan dan Menteri Dalam Negeri, sementara Departemen Sosial tidak dilibatkan. Hal yang demikian menyimpang dari ketentuan yang termuat dalam PP No. 42 Tahun 1981 tentang Pelayanan Kesejahteraan Sosial Bagi Fakir Miskin. Dalam Pasal 119  diktum nomor 2 mengatur lingkup pelayanan Kesejahteraan Sosial Bagi Fakir Miskin adalah setiap upaya program, dan kegiatan yang ditujukan untuk memulihkan, membina, dan mengembangkan kesejahteraan sosial bagi fakir miskin, dan dalam diktum nomor 6 secara tegas disebutkan, bahwa Menteri adalah Menteri Sosial                                                   
2. Program JPS dan KPK
a. Program Jaring Pengaman Sosial (JPS)
            Krisis ekonomi yang melanda Indonesia yang terjadi mulai bulan Juli 1997 cukup dahsyat. Selama krisis ekonomi pemerintah Indonesia dan negara-negara donor dalam hal ini IMF dan Bank Dunia dan sejumlah lembaga lain termasuk negara-negara sahabat menyadari sepenuhnya bahwa terdapat kebutuhan untuk membangun program Social Safety Net (Jaring Pengaman Sosial/JPS). Kemudian lahirlah Keppres No. 190 Tahun 1998 tentang Pembentukan Gugus Tugas Peningkatan Jaring Pengaman Sosial.
Keppres ini tidak merujuk Pasal 34 UUD 1945 dan UU No. 6. Tahun  1974, .hanya merujuk Pasal 33 UUUD 1945. Pelaksanaan JPS ini ditangani oleh Menko Ekuin sebagai ketua tim pengarah, dan sebagai anggotanya: Menko Kesra dan Pengentasan Kemiskinan, Meneg Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas, Menkeu, Mendagri, Mentan, Menperindag, Menaker, Menkes, Menkop, PKM, dan Mensos. Program ini memang sesuai dengan konsep Bank Dunia yang populer di negara-negara yang menghadapi krisis transisi ekonomi seperti halnya di bekas negara Uni Soviet setelah bubarnya pada tahun 1991.20
            Adapun program JPS tersebut bermaksud:21 (a) Untuk memberikan kegiatan yang dapat diakses oleh masyarakat miskin; (b) Memberikan peluang kerja produktif yang dapat memperbaiki daya beli masyarakat miskin; (c) Memperbaiki kesejahteraan masyarakat miskin; (d) Memulihkan jasa-jasa sosial dari ekonomi masyarakat miskin; dan (e) Memulihkan aktivitas ekonomi masyarakat miskin. Maksud dari program JPS tersebut kemudian lebih lanjut dijabarkan dalam bentuk program: (a) Program keamanan pangan; (b) Program pendidikan perlindungan sosial; (c) Program kesehatan; (d) Program pekerjaan umum padat karya.
           Namun banyak program JPS ternyata tidak tepat sasaran dan tidak diterima oleh kelompok yang ditargetkan, bahkan pemerintah dalam banyak hal mempergunakan anggaran untuk maksud-maksud politis. Oleh karena itu, banyak kritikan dari masyarakat yang mendesak pemerintah dan lembaga donor internasional menghentikan program JPS tersebut.
Terdapat sejumlah LSM yang pada awal tahun 1999 menuntut penghentian program JPS yang dananya berasal dari hutang luar negeri, yang tidak memberikan jaminan akan sampai pada sasaran yaitu penduduk miskin. Tuntutan disampaikan pada Bank Dunia dan pemerintah Indonesia yang oleh sementara orang tentu saja dianggap aneh karena seakan-akan ‘menghalangi’ santunan bagi orang miskin.22 Kemudian pemerintah mencoba dengan keras memperbaiki kualitas implementasi program dengan melibatkan LSM dan mahasiswa dipersilakan secara aktif berpartisipasi dalam pelaksanaan program yang dimulai dari fase perencanaan sampai fase monitoring.23
            Di samping keempat aktivitas program JPS tersebut, pada bulan Nopember 1998 pemerintah meluncurkan program yang disebut pemberdayaan daerah untuk menghadapi dampak dari krisis ekonomi (Pemberdayaan Daerah dalam Mengatasi Dampak Krisis Ekonomi) yang disingkat: PDM-DKE. Program ini telah diluncurkan di semua desa di seluruh Indonesia. Menurut skim ini, pemerintah pusat memberikan anggaran langsung kepada masyarakat melalui pemerintah daerah masing-masing sesuai dengan jumlah keluarga miskin   dan   jumlah   pengangguran   di desa  mereka masing-masing. Dalam hal ini BPS dan BKKBN bertanggung jawab untuk memberikan data.
            Walaupun sudah ada penggarisan bahwa sasaran JPS seperti halnya PDM-DKE adalah orang miskin (KPS, KS I, dan penganggur), namun dalam kenyataan adanya kriteria ‘keberlanjutan program’ mempersulit ruang gerak LKMD untuk menetapkan saranan program. Lebih-lebih dibukanya peluang penggunaan dana untuk pembangunan prasarana fisik yang memberikan lapangan kerja dan pendapatan bagi para penganggur, sangat mudah menjadikan program JPS sebagai ‘proyek-proyek’ pembangunan biasa.24 Bahkan dalam programs JPS tahun anggaran 1999/2000 terjadi penyelewengan atau istilah pemerintah ‘tidak tepat sasaran’ sebesar Rp.8 triliun dari total anggaran Rp.17,79 triliun. Besar dana program JPS yang diselewengkan ini hampir mendekati 45% dari total anggaran yang ada.25

b. Komite Penanggulangan Kemiskinan (KPK)
Krisis moneter yang melanda bangsa Indonesia mulai sejak pertengahan tahun 1997 kemudian berkembang menjadi krisis ekonomi dan politik pada gilirannya telah meluluh lantakkan prestasi pembangunan dan perekonomian Indonesia. Dampak krisis ekonomi yang masih dapat dirasakan sampai saat ini, secara empiris telah membawa konsekuensi kepada meningkatnya jumlah penduduk miskin sekaligus jumlah pengangguran. Dalam kondisi demikian tersebut, sehingga pemerintah perlu mengeluarkan kebijakan baru dalam menanggulangi kemiskinan, maka keluarlah Keppres No. 124 Tahun 2001 juncto Keppres No. 8 Tahun 2002 tentang Komite Penanggulangan Kemiskinan (KPK). Kemudian ditindaklanjuti dengan Keppres No. 50/Peg.Huk/ 2002  tentang Tim Penanggulangan Kemiskinan Depsos RI.           
Keppres maupun Perpres tersebut tidak mendasarkan pada Pasal 27 ayat (2), Pasal 33  dan Pasal 34 UUD 1945 maupun UU No. 6 Tahun 1974. Susunan Komite Penanggulangan Kemiskinan terdiri Ketua dan Wakil Ketua, dan 11 anggota, sebagaimana yang diatur dalam  Pasal 3 ayat (1).26 Tugas dan fungsi Komite Penanggulangan Kemiskinan meliputi: (1) Merumuskan kebijakan dan strategi penanggulangan kemiskinan  di tingkat nasional; (2) Memantau dan mengevaluasi pelaksanaan penanggulangan kemiskinan di daerah; (3) Memfasilitasi pelaksanaan penanggulangan kemiskinan di daerah; (4) Melaporkan pelaksanaan kebijakan, strategi, program dan kegiatan penanggulangan kemiskinan kepada Presiden.
            Secara normatif Komite Penanggulangan Kemiskinan disusun secara bertahap, dengan penyelenggaraan kegiatan Komite Penanggulangan Kemiskinan selama 10 tahun, yang dibagi ke dalam 3 fase, fase pertama, dimulai sejak tahun 2001 – 2004, fase kedua, tahun 2005 – 2009, fase ketiga, tahun 210 – 2015.27          .
            Dalam melaksanakan tugas dan fungsinya, KPK dibantu oleh 7 kelompok kerja (Pokja), yang masing-masing dikoordinir oleh: (1) Pokja Perencanaan Makro dikoordinir Kementerian Negara PPN/Bappenas; (2) Pokja Lembaga Keuangan dikoordinir Bank Indonesia; (3) Pokja Usaha Nasional dikoordinir Kementerian Koperasi dan UKM; (4) Pokja Asistensi Program dikoordinir Kementerian Dalam Negeri; (5) Pokja Advokasi dan Pendampingan dikoordinir BKKBN; (6) Pokja Penelitian dan Pengembangan dikoordinir Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI);  (7) Pokja Data dan Informasi dikoordinir Badan Pusat Statistik (BPS).
            Di sini juga nampak inkonsistensi dalam kebijakan regulasi maupun institusi dalam penanggulangan kemiskinan. Mulai dari pembentukan Pokja ini nampaknya Kementerian Sosial sudah ditinggalkan. Seyogianya hal yang demikian seharusnya tidak perlu terjadi, apabila kita komitmen dengan keberadaan Kementerian Sosial beserta instansi yang berada di bawahnya. Hal yang demikian secara tegas dinyatakan dalam Penjelasan Pasal 4 ayat (1) sub c UU No. 6 Tahun 1974.28
            Dalam Pasal 1 ayat (6) secara tegas disebutkan, bahwa Menteri adalah Menteri Sosial, sedangkan dalam Pasal 7 disebutkan, usaha pembinaan fakir miskin agar dapat berperan meningkatkan kesejahteraannya sebagaimana diatur dalam Pasal 6 meliputi kegiatan antara lain: (a) Pembinaan kesadaran berswadaya; (b) Pembinaan mental; (c) Pembinaan fisik; (d) Pembinan keterampilan; (e) Pembinaan kesadaran hidup bermasyarakat. Dengan demikian jelas bahwa dalam upaya pembinaan dalam bentuk apapun untuk mengupayakan pemberdayaan warga miskin adalah lingkup kewenangan Kementerian Sosial, walaupun jelas tidak mungkin tanpa keterlibatan dari Kementerian lain sebagaimana yang tercakup dalam Komite Penanggulangan Kemiskinan.

III. SIMPULAN

Berbagai kebijakan regulasi dan institusi yang telah dikeluarkan pemerintah dalam upaya menyejahterakan masyarakat terkait dengan penanggulangan kemiskinan ternyata tidak semuanya berjalan efektif, dikarenakan terjadi inkonsisten dari berbagai kebijakan dimulai keluarnya UU No. 6 Tahun 1974, dengan berbagai kebijakan operasional terhadap penanggulangan kemiskinan.
            Dengan keluarnya UU No. 6 Tahun 1974 yang secara tegas merujuk Pasal 27 ayat (2), Pasal 33, dan Pasal 34 UUD 1945. Kemudian ditindaklanjuti dengan keluarnya PP No. 42 Tahun 1981, yang menempatkan Departemen Sosial dan Dinas di daerah berwenang dan bertanggung jawab atas penanganan kesejahteraan sosial bagi fakir miskin. Ternyata dalam kebijakan operasionalnya terjadi inkonsistensi amanat UUD 1945 dan UU No. 6 Tahun 1974 serta bersifat ad-hoc/temporal. Hal ini tampak dalam berbagai kebijakan pemerintah dengan keluarnya Inpres, Keppres, dan Perpres.
1.   Inpres No. 5 Tahun 1993 tentang IDT yang hanya merujuk Pasal 33 UUD 1945.
Walaupun kebijakan tersebut dapat mengurangi jumlah penduduk miskin, tetapi tidak berjalan berkelanjutan karena yang bertanggung jawab pelaksanaan kebijakan tersebut adalah Bappenas, Menteri Keuangan, dan Menteri Dalam Negeri, sementara itu Departemen Sosial dan Dinas Sosial di daerah tidak dilibatkan;
2.  Dengan keluarnya Keppres No. 190/1998 tentang JPS hanya merujuk Pasal 33   UUD 1945. Kebijakan ini keluar pada saat bangsa Indonesia sedang dilanda krisis ekonomi dan berlanjut dengan krisis moneter. Walaupun kebijakan ini melibatkan Departemen Sosial, tetapi dalam pelaksanaannya lebih didominasi oleh institusi lain yang kurang relevan, dan terjadi berbagai penyimpangan pelaksanaan program serta terjadi berbagai kebocoran dana;
3.  Sementara itu, dengan keluarnya Keppres No. 124 Tahun 2001 jo. Keppres No. 8 tahun 2002 tentang KPK, dan Perpres No. 54  Tahun  2005 tentang TKPK, sama sekali tidak merujuk Pasal 27 ayat (2), Pasal 33, dan Pasal 34 UUD 1945 serta UU No. 6 tahun 1974. Kebijakan tersebut tidak menunjukkan adanya  koordinasi langsung antara institusi yang bertanggung jawab kesejahteraan sosial di tingkat Propinsi dengan institusi di daerah Kab/Kota.
-----












DAFTAR PUSTAKA
Arief, Sritua, Ekonomi Kerakyatan Indonesia Mengenang Bung Hatta Bapak Ekonomi Kerakyatan Indonesia, Muhammadiyah University Press, Surakarta, 2002
Kusnadi, Akar Kemiskinan Nelayan, LKIS, Yogyakarta, 2003

Mas’oed, Mochtar, Negara, Kapital dan Demokrasi, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2003

Mubyarto, Beberapa Ciri Dan Landasan Pikiran Sistem Ekonomi Pancasila, dalam Sistem Ekonomi Dan Demokrasi Ekonomi, UI Press, Jakarta, 1985

------- Prospek Otonomi Daerah Dan Perekonomian Indonesia Pasca Krisis Ekonomi, BPFE, Yogyakarta, 2002

Rahardjo, Dawam, Demokrasi Ekonomi Dalam Alam Liberalisasi, dalam Liberalisasi Ekonomi dan Politik di Indonesia, PPM-FE UII, Yogyakarta, 1997

Remi, Sutyastie Soemitro dan Prijono Tjiptoherijono, Tren dalam Kemiskinan dan  Ketidakmerataan di Indonesia, Rineka Cipta, Jakarta, 2002
Sumawinata, Sarbini, Politik Ekonomi Kerakyatan, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2004


* Dr.Djauhari, S.H., M.Hum adalah dosen Fakultas Hukum Universitas Sultan Agung Semarang
1 Sutyastie Soemitro Remi dan Prijono Tjiptoherijono, Tren dalam Kemiskinan dan Ketidakmerataan di Indonesia, Rineka Cipta, Jakarta, 2002, hal. 5.
2 Lebih lanjut dikatakan, bahwa sangat mungkin di Indonesia banyak orang yang “menjadi miskin” tetapi hanya “miskin sementara” (transient poverty). Yang benar-benar jatuh miskin secara berkelanjutan memang ada tetapi jumlahnya kecil. Angka kemiskinan sebelum krisis adalah 22,5 juta orang, kini (Agustus 1999) hanya 24,5 juta orang padahal pada puncak krisis pernah mencapai 36,5 juta orang. Ternyata ada 12,3 juta orang yang “miskin sementara”. Mubyarto, Prospek Otonomi Daerah Dan Perekonomian Indonesia Pasca Krisis Ekonomi, BPFE, Yogyakarta, 2002, hal. 139.
3 Sumber: BPS, Jakarta, 2006.
4 UNDP, Human Development Report, 1998, 2002 dan 2003.
5 Sumber: Sekretariat Daerah Propinsi Jawa Tengah, 2005.
6 Sritua Arief, Ekonomi Kerakyatan Indonesia Mengenang Bung Hatta Bapak Ekonomi Kerakyatan Indonesia, Muhammadiyah University Press, Surakarta, 2000, hal. 35-36. Lebih lanjut dikatakan: Strategi pembangunan yang telah dilaksanakan sejak berdirinya Orde Baru adalah strategi pembangunan yang berdasarkan pemikiran neoklasik kuno yang menumpukan pertumbuhan ekonomi sebagai fokus utama pembangunan, yaitu faktor modal dan teknologi. Berbagai bentuk rangsangan diberikan kepada yang paling dinamis dalam masyarakat, yaitu kelompok-kelompok yang pengusaha untuk melaksanakan proses produksi di mana faktor modal dan teknologi memegang peranan yang paling menentukan. Juga strategi pembangunan ini mempostulasikan bahwa di dalam masyarakat akan terjadi suatu proses yang harmonis yang akan menjabarkan manfaat pertumbuhan ekonomi ke seluruh strata masyarakat melalui apa yang disebut mekanisme ‘tetesan ke bawah’ (trickle-down mechanism).Mekanisme tetesan ke bawah dipercaya akan terjadi dalam situasi kelembagaan masyarakat yang ada, struktur sosial yang ada dan daya beli rakyat yang ada. Ternyata pelaksanaan strategi pembangunan ini tidak menimbulkan tetesan ke bawah. Apa yang terjadi ialah tetesan ke atas (trickle-up), yaitu yang kuat bertambah kuat dan yang lemah bertambah lemah. Ibid., hal. 36.
7 Mubyarto, Beberapa Ciri Dan Landasan Pikiran Sistem Ekonomi Pancasila, dalam Sistem Ekonomi Dan Demokrasi Ekonomi, UI Press, Jakarta, 1985, hal. 153. Lebih lanjut dikatakan: Dengan menjabarkan 8 jalur pemerataan ini, Pemerintah bertekad melaksanakan berbagai kebijaksanaan yang tegas-tegas bertujuan memeratakan konsumsi dan kemampuan mengkomsumsi, serta kesempatan-kesempatan untuk bekerja dan berusaha. Sasaran berbagai kebijaksanaan ini adalah untuk menciutkan perbedaan pendapatan, kekayaan dan tingkat hidup pada umumnya. Yang kiranya masih perlu menjadi pembahasan adalah, apakah sekali lagi, upaya-upaya pemerataan itu sendiri memerlukan cara-cara yang didasarkan atas keadilan, yang justru dapat mempercepat pencapaian tujuan masyarakat yang adil dan makmur. Nampaknya pelaksanaan setiap program pemerataan (equality) itu sendiri memang akan menghadapi masalah atas keadilan ini. Bahkan setiap pejabat pelaksana atau perumus kebijaksanaan kiranya perlu dan patut selalu terpanggil mempergunakan rasa keadilan ini dalam mempertimbangkan berbagai kebijaksanaan dan dalam melaksanakan macam-macam program dan proyek-proyek pemerataan. Ibid., hal. 153-154.
8 Sarbini Sumawinata, Politik Ekonomi Kerakyatan, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2004, hal. 181.Dikatakan selanjutnya, bahwa di negara dengan perekonomian kapitalistik, dalam hal ini Eropa Barat, setiap negara mempunyai sejumlah perusahaan negara. Pemerintah mereka ikut serta dalam kegiatan ekonomi berkat adanya anggaran pemerintah yang meliputi bagian terbesar produksi nasional, sekitar 40% Produk Nasional Brutto. Dengan demikian, keikutsertaan pemerintah dalam kegiatan ekonomi sangat terasa. Walaupun demikian, tidak ada satu negara pun di Eropa Barat yang dapat dikatakan bahwa perekonomiannya bukan kapitalistik. Karena itu, adanya perusahaan negara, digunakannya mekanisme pasar dan adanya persaingan bukanlah lagi penentu suatu sistem perekonomian. Ibid.
9 Dawam Rahardjo, Demokrasi Ekonomi Dalam Alam Liberalisasi, dalam Liberalisasi Ekonomi dan Politik di Indonesia, PPM-FE UII, Yogyakarta, 1997, hal. 251.
10 Sritua Arief, Op.cit., hal. 203-204. Lebih lanjut dikatakan: Intervensi pemerintah yang dipostulasikan untuk melakukan koreksi terhadap berbagai bentuk distorsi telah berubah menjadi intervensi yang justru menimbulkan distorsi, dan distorsi memang secara sadar disponsori oleh para anggota elit kekuasaan (sponsored distortion). Ideologi ekonomi yang telah disepakati oleh pendiri Republik Indonesia, sayang sekali ternyata tidak menjadi kenyataan yang positif dalam kehidupan ekonomi-sosial kita selama lebih dari tiga decade itu. Ibid.
11 Mochtar Mas’oed, Negara, Kapital dan Demokrasi, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2003, hal. 85. Lebih lanjut dikatakan, Ali Moertopo menulis bahwa ‘target utamanya  adalah untuk meningkatkan GNP tiga kali lipat dalam waktu 25 tahun’… Moh. Sadli menulis bahwa ‘kesibukan pemerintah baru ditujukan pada usaha membuat kue nasional lebih besar, setidak-tidaknya sebagai prioritas pertama’. Widjojo Nitisastro mengatakan bahwa ‘pembangunan yang lebih  merata memerlukan pertumbuhan ekonomi supaya yang didistribusikan lebih besar. Pertumbuhan ekonomi mungkin hanya merupakan tujuan instrumental, tetapi ia jelas ditekankan sebagai tujuan yang sangat penting dalam pernyataan-pernyataan para elit mengenai pembangunan’.
12 Ibid., Lebih lanjut dikatakan: Salah satu tujuan terpenting Orde Baru, menurutnya, adalah membangun suatu masyarakat baru yang merasa aman, menikmati arti penting ketertiban, (dan) yang bisa mengejar kemajuan dalam iklim stabilitas. Bahkan Ali Moertopo menyebutkan, komitmen pemerintah pada program pembangunan ekonomi berasal dari ‘Tri Tuntutan Rakyat’ (Tritura) yang melahirkan Orde Baru adalah: Ketimpangan di antara bangsa-bangsa di dunia, di mana 20% penduduk beberapa negara industri menikmati 80% pendapatan dunia, sedangkan 80% penduduk dunia yang meliputi negara-negara terbelakang hanya dapat menikmati 20% pendapatan dunia bukan saja bertentangan dengan asas-asas keadilan, tetapi juga menimbulkan ketegangan potensial yang selalu mengancam keamanan dunia maupun regional. (Karena itu, adalah tugas) perencanaan pembangunan di negara-negara sedang berkembang untuk mengendalikan ‘jurang yang makin melebar’ (antara si kaya dan si miskin) di dunia… (dan) mempercepat proses modernisasi mereka … Penilaian strategis … dan situasi internasional, regional dan nasional memaksa (pemerintahan Orde Baru) untuk melaksanakan pembangunan demi memperbaiki taraf hidup rakyat sebab kemelaratan adalah bahaya laten (yang bisa mengganggu keamanan). Suatu negara yang penduduknya hidup dalam kemiskinan sangat rentan terhadap gangguan dari dalam maupun dari luar. Di sinilah letak hakekat doktrin ketahanan nasional. Doktrin ini memandang modernisasi (dan) pembangunan dari dua pendekatan yang komplementer, yakni untuk melindungi rakyat Indonesia dan kemerdekaan yang diperolehnya dengan susah payah, yang disebut security approach dan untuk membuat rakyat mampu memperbaiki taraf hidup mereka, sesuai dengan cita-cita kemerdekaan, yaitu yang dikenal dengan sebutan ‘prosperity approach’. Ibid., hal. 87.
13 LN Tahun 1974 No. 53, TLN No. 3039.
14 Pasal 2 menyebutkan:

(1)     Kesejahteraan Sosial’ ialah suatu tata kehidupan dan penghidupan sosial materiil  maupun   spirituil yang diliputi oleh rasa keselamatan, kesusilaan, dan ketenteraman lahir bathin, yang memungkinkan bagi setiap warga negara untuk mengadakan pemenuhan kebutuhan-kebutuhan jasmaniah, rokhaniah dan sosial yang sebaik-baiknya bagi diri, keluarga serta memungkinkan  bagi setiap setap warganegara untuk mengadakan usaha pemenuhan kebutuhan-kebutuhan jasmaniah, rokhaniah dan sosial yang sebaik-baiknya bagi diri, keluarga serta masyarakat dengan menjunjung tinggi hak-hak azasi serta kewajiban manusia sesuai dengan Pancasila.

(2)     ’Usaha-usaha Kesejahteraan Sosial’ ialah semua upaya, program, dan kegiatan yang  ditujukan untuk mewujudkan, membina, memelihara, memulihkan dan mengembangkan kesejahteraan  sosial     

                Pasal 4 menyebutkan:
(1)     Usaha-usaha Pemerintah di bidang kesejahteraan sosial meliputi:
a.        bantuan sosial kepada Warganegara baik secara perseorangan maupun dalam kelompok yang mengalami kehilangan peranan sosial atau menjadi korban akibat terjadinya bencana-bencana, baik sosial maupun alamiah, atau peristiwa-peristiwa lain;
b.       pemeliharaan taraf kesejahteraan sosial melalui penyelenggaraan suatu sistem jaminan sosial;
c.        bimbingan, pembinaan dan rehabilitasi sosial, termasuk di dalamnya penyaluran ke dalam masyarakat, kepada Warganegara baik perorangan maupun dalam kelompok, yang terganggu kemampuannya untuk mempertahankan hidup, yang terlantar atau yang tersesat;
d.       pengembangan dan penyuluhan sosial untuk meningkatkan peradaban, perikemanusiaan dan kegotong-royongan.
15 LN Tahun 1981 No. 59 TLN No. 3206.
16 Suara Merdeka, Depsos Tertidur Pulas, 4 Juli 2006, hal. 1.
17 Lampiran Inpres No. 5 Tahun 1993 disebutkan:
I. Umum:
3.        Desa tertinggal adalah desa yang dikategorikan tertinggal sebagaimana ditetapkan oleh Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Ketua Bappenas dan Menteri Dalam Negeri, berdasar data hasil survei Biro Pusat Statistik.
Kelompok masyarakat adalah kumpulan keluarga miskin, yang dibentuk oleh masyarakat dan menjadi kelompok sasaran program IDT, khususnya yang bermukim di desa tertinggal, seperti buruh tani, petani berlahan sempit, nelayan, perambah hutan, masyarakat terasing, pemuda putus sekolah dan kelompok miskin lainnya.
18 Tujuan Program IDT dalam Lampiran Inpres No. 5 Tahun 1993
19 Pasal 1 selengkapnya berbunyi:
Dalam Peraturan Pemerintah ini dimaksud dengan:
1.        Fakir miskin adalah orang yang sama sekali tidak mempunyai sumber mata pencaharian dan tidak mempunyai kemampuan memenuhi kebutuhan pokok yang layak bagi kemanusiaan atau orang yang mempunyai sumber mata pencaharian tetapi tidak dapat memenuhi kebutuhan pokok yang layak bagi kemanusiaan.
2.        Pelayanan Kesejahteraan Sosial Bagi Fakir Miskin adalah setiap upaya program, dan kegiatan yang ditujukan untuk memulihkan, membina, dan mengembangkan kesejahteraan sosial bagi fakir miskin.
3.        Dana Kesejahteraan Sosial Bagi Fakir Miskin adalah semua dana yang berujud uang dan atau barang yang berasal dari masyarakat dan sumber-sumber lainnya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan digunakan untuk kepentingan sosial bagi fakir miskin.
4.        Bantuan Sosial adalah bantuan yang sifatnya sementara yang diberikan kepada fakir miskin, dengan maksud agar mereka dapat meningkatkan kehidupan secara wajar.
5.        Rehabilitasi Sosial adalah suatu proses refungsionalisasi dan pengembangan untuk memungkinkan fakir miskin mampu melaksanakan fungsi sosialnya secara wajar dalam kehidupan masyarakat.
Menteri adalah Menteri Sosial.
20 Mubyarto, Prospek Otonomi Daerah…., Oip.cit., hal. 151.
21 Sutyastie Soemitro Remi dan Prijono Tjiptoherijanto, ….Op.cit., hal. 30.
22 Mubyarto, Prospek Otonomi Daerah dan Perekonomian Indonesia, BPFE, Yogyakarta, 2001, hal. 145.Juga dikatakan oleh Sayogyo, istilah yang diambil dari bahasa asing Social Safety Net ditolak karena diperkenalkan dalam waktu sangat singkat, pengertiannya terlalu umum, dan tidak mengandung pengertian pemberdayaan masyarakat. Program JPS lebih baik dihapuskan atau distop bila penyandang dana untuk JPS memberikannya dalam bentuk utang dan cara pelaksanannya masih sektoral melalui lembaga departemen, dalam Kompas, 5 Maret 1999.
23 Sutyastie Soemitro, ….Op.cit., hal. 33.
24 Ibid., Lebih lanjut dikatakan, bahwa yang paling menonjol menimbulkan banyak masalah adalah penetapan PDM-DKE dan program-program lain sebagai ‘proyek’ lengkap dengan kebutuhan penunjukan pimpro-pimpro-nya. Penetapan program sebagaimana proyek memberikan peluang pada aparat pemerintah daerah (Tk.I, Tk.II, kecamatan, dan desa-desa) yang melalui berbagai SK-nya menjadi ‘pemilik proyek’,  dan rakyat/penduduk miskin menjadi ‘penerima proyek’. Hal inilah yang sudah dicoba dihindari dalam program IDT yang tidak membuka peluang kepada desa menjadi penentu dan pemegang proyek, karena programnya adalah milik masyarakat sendiri yang setelah beberapa waktu harus berubah menjadi gerakan Ibid.
25 Kusnadi, Akar Kemiskinan Nelayan, LKIS, Yogyakarta, 2003, hal.  57.
26 Pasal 3 ayat (1) menyebutkan: Komite Penanggulangan Kemiskinan dipimpin oleh Menteri Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat sebagai Ketua dibantu Menteri Koordinator Bidang Perekonomian sebagai Wakil Ketua, dan mengikut sertakan sebagai anggota: 1.Menteri Dalam Negeri; 2.Menteri Keuangan; 3.Menteri Sosial; 4.Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi; 5.Menteri Kesehatan; 6.Menteri Pendidikan Nasional; 7.Menteri Pertanian; 8.Menteri Pemukiman dan Prasarana Wilayah; 9.Meneg.Koperasi, dan UKM; 10.Meneg.Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas; 11.Kepala Badan Pusat Statistik.
27 Sumber data:  Pedoman Umum Dan Agenda Kerja Komite Penanggulangan Kemiskinan, Sekretariat Komite Penanggulangan Kemiskinan, Jakarta, 2004, hal. 40-41.
28 Penjelasan Pasal 4 ayat (1) sub c selengkapnya adalah: Usaha-usaha yang dimaksud dalam Pasal 4 ayat (1) sub c adalah usaha yang bertujuan memelihara kemampuan orang dan kelompok-kelompok orang untuk mempertahankan hidupnya di samping usaha-usaha yang bertujuan agar orang yang terganggu kemampuannya untuk mempertahankan hidupnya dan karena itu terasing dari kehidupan ramai pulih kembali kemampuannya serta mendapatkan kesempatan yang seluas-luasnya untuk kembali turut serta dalam penghidupan bersama itu. Termasuk dalam usaha ini, antara lain usaha-usaha penggarapan terhadap tuna netra, tuna rungu/wicara, cacat tubuh, cacat mental jompo, yatim piatu, fakir miskin, putus sekolah, dan seterusnya (huruf miring dari penulis).
-----------------------



TELAAH ATAS UU NO. 22 TAHUN 1999 TENTANG
PEMERINTAHAN DAERAH DAN UU NO. 32 TAHUN 2004
TENTANG PEMERINTAHAN DAERAH
Oleh:
ACHMAD DERMAWI*

ABSTRACT
If we evaluate the policy of our government rules, the most important thing in running an autonomy lokal government is to give the wide authority for it along with its certain right and responsibility to rule and take care of its government issues and the issues of its community based on the applied rules and laws. The policy of local government is based on the rule no.22 year 1999 in which the stressing point is on the running of an autonomy which points democracy principles, the roles of community, the fairness of equality and look closely toward the potential and the diversity in the lokal area. The rule is perfected on the rule no.32 year 2004. The bottom line of the rule is to encourage the human resources, to revive initiation and creativity, and to increase the community roles toward the lokal government in the way of a better democracy.
Key word : Perfecting

PENDAHULUAN
Dalam perjalanan sejarah otonomi daerah pemerintahan di Indonesia telah mengalami proses perkembangan yang cukup panjang mulai dari UU No. 1 tahun 1945 tentang Komite Nasional Daerah, UU RI No.22 tahun 1948 tentang Pokok Pemerintahan Daerah, UU NIT No. 44 tahun 1950 tentang Pemerintahan Daerah Indonesia Timur,UU No.1 tahun 1957 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah, UU RI No.18 tahun 1965 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah, UU No. 5 tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah, UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
Pergantian perundang-undangan tentang pemerintahan daerah tersebut mengindikasikan bahwa persoalan yang mewarnai hubungan antara pemerintah pusat dan daerah merupakan suatu permasalahan yang tidak pernah selesai untuk diperbincangkan, terutama seberapa besar kewenangan yang dimiliki oleh masing-masing dalam melaksanakan fungsi-fungsi pemerintahan serta alokasi sumber keuangan. Ketentuan yang ada di dalamnya menegaskan tentang penggunaan asas desentralisasi, namun secara empiris tidak pernah memberikan pemahaman yang tuntas, sehingga muncul berbagai keanekaragaman dalam pelaksanaan otonomi daerah. Hal ini juga di picu oleh pilihan kebijakan yang diambil sangat tergantung pada situasi dan kondisi politik pada zamannya masing-masing.
Berdasarkan pada kebijakan politik hukum pemerintah hal yang paling penting dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah yang bersifat otonomi ialah pemeberian kewenangan yang seluas-luasnya kepada daerah disertai dengan pemberian hak dan kewajiban tertentu untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai peraturan perundang-undangan. Hal ini berarti urusan pemerintahan pusat yang menjadi kewenangan pusat tidak mungkin dapat dilakukan dengan sebaik-baiknya  oleh pemerintah pusat guna kepentingan pelayanan umum pemerintahan dan kesejahteraan rakyat disemua daerah.
Hal-hal mengenai urusan pemerintahan yang dapat dilaksanakan oleh daerah, sangat tepat diberikan kebijakan otonomi sehingga setiap daerah akan lebih mampu dan mandiri untuk memberikan pelayanan dan untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat di daerah. Hubungan antar pemerintahan yakni hubungan antar pemerintahan pusat dengan daerah di era awal pemberlakuan otonomi daerah, kebiasaan-kebiasaan penyelenggaraan pemerintahan daerah telah terjadi salah tafsir yang berimplikasi pada hubungan masing-masing kepala daerah. Khusus pada hubungan antara pemerintah daerah dengan Badan Legislatif daerah sering terjadi disharmonisasi. Dengan berlatar belakang hal tersebut maka UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dinyatakan tidak sesuai dengan perkembangan keadaan ketatanegaraan dan tuntutan otonomi daerah sehingga perlu diganti dengan UU No. 32 tahun 2004.

LANDASAN TEORI
Berbicara tentang pemerintahan daerah tentunya tidak akan terlepas dari ruang lingkup dari pemerintahan yang dimiliki oleh Negara Kesatuan RI. Oleh karena itu sebelum memasuki bahasan tentang otonomi daerah terlebih dahulu akan dibahas tentang konsep negara pada umumnya.
Pada hakekatnya negara merupakan kesatuan wilayah dengan sejumlah masyarakat yang hidup didalamnya secara bersama-sama demi mencapai tujuan bersama, adanya kekuasaan yang membatasi penyelenggaraan pemerintahan didalam wilayah tersebut yang bertujuan untuk membatasi adanya tindakan sewenang-wenang dari para penyelenggara negara.
Ada beberapa pendapat yang memberikan rumusan tentang pengertian seperti yang dikemukakan oleh Roger H.Soltau  ( Kusnardi & Bintan, 2005 : 55 ) bahwa negara adalah alat agency atau wewenang/authority yang mengetur atau mengendalikan persoalan-persoalan bersama atas nama masyarakat . Sementara Miriam Budiarjo mendifinisikan negara sebagai suatu daerah teritorial yang rakyatnya diperintah ( governed ) oleh sejumlah pejabat dan yang berhasil menuntut dari warga negaranya ketaatan pada peraturan perundang-undangannya melalui penguasaan ( kontrol ) monopoli dari kekuasaan yang sah.
Berdasarkan difinisi di atas, beliau juga menguraikan sifat hakekat negara sebagai berikut :
  1. Sifat memaksa, bahwa negara dapat memaksakan ditaatinya perundang-undangan yang diberlakukan dalam masyarakat,dalam upaya untuk mencegah terjadinya anarki.
  2. Sifat monopoli, dimana negara mempunyai monopoli tujuan bersama                 dari masyarakat.
  3. Sifat mencakup semua  (all-encompassing, all-embracing),     dimana semua produk yang dikeluarkan oleh negara ditujukan pemberlakuannya kepada semua orang tanpa terkecuali. 
Dengan demikian dapat dikatakan bahwa negara merupakan suatu alat yang digunakan untuk mencapai tujuan tertentu, dimana alat tersebut merupakan suatu organisasi yang berwibawa, yang mempunyai kekuasaan yang dapat memaksakan adanya ketaatan yang harus dilakukan oleh rakyat.
Dari berbagai difinisi tentang negara tersebut diatas, dapat ditarik unsur-unsur yang melekat pada negara. Berdasarkan konvensi Montividio 1933 menyebutkan bahwa sebuah negara baru dapat dikatakan ada apabila telah memenuhi 4 ( empat ) unsur yaitu :
1. Rakyat ( people atau population )
2. Wilayah ( territory ) 
3. Pemerintahan  ( government )
4. Pengakuan ( recognition ).
Unsur rakyat yang sadar bernegara ( nation, natie, staatsvolk ) merupakan syarat primer disamping adanya wilayah yang dikuasai  ( ditempati-diduduki ) dan diatur oleh pemerintahan yang efektif.
Hakekat negara adalah sebagai alat untuk merealisasikan keadilan sosial yang merata bagi setiap orang dalam rangka menghantarkan bangsa Indonesia kepada masyarakat yang adil dan makmur sesuai dengan cita-cita bangsa Indonesia sebagaimana tertuang dalam Pembukaan UUD 1945, yang menyebutkan :
“untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut serta melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial”.
Untuk mencapai itu semua merupakan tugas yang harus diemban oleh negara dalam mewujudkan kondisi yang dicita-citakan tersebut yang tentunya tidak akan dapat dicapai begitu saja tanpa adanya campur tangan dari negara dalam hal ini adanya kekuasaan pemerintah untuk mengatur penyelenggaraan pemerintahan guna tercapainya tujuan negara yang dicita-citakan tersebut.
Setiap masyarakat dalam suatu negara mengakui kekuasaan yang paling tinggi dalam hidup mereka. Kekuasaan tertinggi ini mendomonasi hidup mereka, menjadi reason atau idol ( Hendra,2005:50 ) yang menguasai hidup mereka. Demikian pula dengan suatu negara ( yang merupakan cerminan masyarakat ) mengakui adanya kekuasaan tertinggi yang mengatasi segala sesuatu atasannya.
Sedangkan Mac Iver merumuskan kekuasaan sebagai kemampuan untuk mengendalikan tingkah laku orang lain baik secara langsung dengan memberi perintah, maupun secara tidak langsung dengan mempergunakan segala alat dan cara yang tersedia.
Dari beberapa rumusan d atas, terlihat bahwa kekuasaan meliputi hampir seluruh kehidupan masyarakar dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan. Kekuasaan pemerintahan ini tidak hanya mencakup kekuasaan untuk memperoleh ketaatan warga masyarakat, tetapi juga menyangkut pengendalian orang lain dengan tujuan untuk mempengaruhi tindakan dan aktivitas negara dibidang administratif, legislatif dan yudikatif.
            Jika kekuasaan diartikan secara yuridis, maka kekuasaan disebut sebagai kedaulatan. Pengertian kedaulatan ini mengandung banyak pengertian. Mula-mula kedaulatan diartikan sebagai kekuasaan tertinggi yang bersifat mutlak, karena tidak ada kekuasaan lain yang mengatasinya ( superlatif ). Kemudian dengan timbulnya hubungan antar bangsa dan negara, maka kedaulatan itu mulai terasa terbatas lebih-lebih dengan adanya perjanjian-perjanjian internasional dimana dengan keterikatan dalam perjanjian internasional tersebut berarti mengurangi kedaulatan negara keluar. Kedaulatan ke dalam dengan dibatasi oleh hukum positifnya, sehingga arti kedaulatan ini menjadi relatif.
            Dari beberapa teori tersebut, teori kedaulatan rakyat ( demokrasi ) telah mencapai pengakuan yang lebih jauh lebih luas dari teori-teori kedaulatan lainnya, meskipun demokrasi masih terus akan berproses dan mengalami sintesis-sintesis transformatif dimasa depan. Teori kedaulatan rakyat ini digulirkan sebagai upaya untuk mengimbangi kekuasaan pemerintahan melalui hukum yaitu konstitusi, undang-undang dan peraturan pelaksanaan lainnya. Karena pembatasan kekuasaan dilakukan melalui cara hukum maka lahirlah konsep negara hukum yang demokratis atau pemerintahan yang terbatas kekuasaannya dan tidak dibenarkan bertindak sewenang-wenang terhadap warganegaranya. Negara Indonesia adalah negara yang menganut konsep diatas yang tercantum secara tegas didalam UUD 1945 yang menyebutkan :
  1. Kedaulatan adalah ditangan rakyat dan dilaksanakan sepenuhnya oleh MPR.
  2. Negara Indonesia berdasarkan atas hukum ( rechtsstaat ) dan tidak berdasarkan pada kekuasaan belaka ( machtsstaat ).
  3. Pemerintah berdasarkan atas sistem konstitusi (hukum dasar) dan   tidak  bersifat absolutisme ( kekuasaan yang tidak terbatas ).
            Berdasarkan tafsiran secara tekstual dari uraian diatas, jelas bahwa negara RI menganut teori kedaulatan rakyat. Rakyatlah sebagai pemegang kekuasaan tertinggi. Hal ini untuk menegaskan bahwa kita menganut demokrasi yang berdasarkan pada konstitusi ( constitutional democracy ) ( Hendra,2005:54 ). Sehingga menuntut dilaksanakannya kedaulatan tersebut berdasarkan UUD 1945.
            Disamping menganut teori kedaulatan Tuhan dan kedaulatan Hukum sekaligus. Dalam operasional kedaulatan itu, kita menganut teori kedaulatan pluralis karena masing-masing lembaga berdaulat atas fungsi-fungsinya yang telah diberikan oleh konstitusi. Dikatakan pluralis karena tidak ada lagi lembaga tunggal yang memegang kendali kedaulatan sebagaimana sebelumnya dipegang oleh MPR sebagai lembaga tertinggi negara. Kedaulatan dijalankan menurut fungsi-fungsi yang telah dikonstruksikan oleh UUD 1945.
            Negara hukum adalah suatu negara yang menentukan cara bagaimana hak-hak asasi dilindungi. Negara hukum merupakan suatu sistem yang wajar dalam negara demokrasi. Negara demokrasi merupakan bentuk pemerintahan yang akan menyalurkan kepentingan-kepentingan rakyat sebagai pernyataan dari hak asasinya. Demokrasi adalah bentuk pemerintahan yang mencerminkan kehendak rakyat, jadi bukan kehendak dari seseorang atau sekelompok kecil manusia, kehendak atau kepentingan rakyat tersebut harus dirumuskan dalam peraturan-peraturan pelaksanaannya, sehingga itu merupakan pedoman-pedoman bagi penyelenggaraan kehendak atau kepentingan itu. Dalam negara demokrasi penyelenggaraan-penyelenggaraan kepentingan itu adalah kuasa-kuasa rakyat atau abdi-abdi rakyat.                         
            Di negara Indonesia dikenal adanya Demokrasi Pancasila, dimana sistem pengorganisasian negara dilakukan oleh rakyat sendiri, atau dengan persetujuan rakyat, dimana keluhuran manusia sebagai makhluk Tuhan dalam bidang politik, ekonomi, sosial-budaya dan pertahanan keamanan, diakui, ditata dan dijamin atas dasar gagasan kenegaraan Pancasila. Dalam demokrasi Pancasila, kebebasan individu tidak bersifat mutlak, tetapi harus diselaraskan dengan tanggung jawab sosial. Didalam kebebasan ini, harus selalu melekat tanggung jawab terhadap kepentingan umum dan kepentingan bersama.
            Demokrasi merupakan unsur yang harus ada dalam suatu negara kesatuan disamping kedaulatan negara. Suatu negara dapat dikatakan sebagai negara kesatuan apabila kekuasaan pemerintah pusat dan pemerintah daerah tidak sama dan tidak sederajat. Kekuasaan pemerintah pusat merupakan kekuasaan yang menonjol dalam negara dan tidak ada saingan dalam dari badan legislatif pusat dalam membentuk undang-undang. Kekuasaan pemerintah yang di daerah bersifat derivatif ( tidak langsung ) dan dalam bentuk otonom yang luas, dengan demikian tidak dikenal adanya badan legislatif pusat dan daerah yang sederajat, melainkan sebaliknya ( Kusnardi & Bintan,2005:208 ).
            Dalam konteks negara Indonesia, negara Indonesia adalah negara kesatuan.Sebagai negara kesatuan maka kedaulatan negara adalah tunggal, tidak tersebar pada negara-negara bagian seperti dalam negara federal/serikat. Karean itu, pada dasarnya sistem pemerintahan dalam negara kesatuan adalah sentralisasi. Mengingat negara Indonesia memiliki wilayah yang sangat luas, terdiri dari beribu pulau besar dan kecil, beragam suku bangsa, agama yang berbeda-beda sehingga dengan mengacu pada pasal 18, 18A dan pasal 18 B UUD 1945 penyelenggaraan pemerintahannya tidak diselenggarakan secara sentralistik tetapi desentralistik, dimana kewenangan pemerintahan baik politik maupun administratif dimiliki secara tunggal oleh pemerintah pusat. Pemerintah daerah pada hakekatnya tidak mempunyai kewenangan pemerintahan. Pemerintah daerah baru mempunyai kewenangan pemerintahan setelah memperoleh penyerahan dari pemerintah pusat.
            Dalam pasal 18 UUD 1945, dapat ditafsirkan bahwa pembagian satuan-satuan pemerintahan daerah dalam negara kesatuan tersebut tersusun secara bertingkat ( hirarki ), antara daerah provinsi dan kabupaten/kota. Masing-masing satuan mengatur dan mengurus urusan pemerintahannya sendiri menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Sehingga jika mencermati isi pasal 18 (5) UUD 1945 dapat dilihat bahwa Indonesia menganut prinsip otonomi seluas-luasnya dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.
            Sentralisasi merupakan suatu konsekkuensi dari suatu pilihan terhadap negara kesatuan. Semua penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan dilakukan, digerakkan dari pusat kekuasaan, sehingga dalam sistem sentralisasi semua kewenangan ada pada pemerintah pusat. Namun dalam perkembangannya, model pemerintahan yang sentralistik dengan beban tugas pemerintahan yang semakin luas tidak dapat dilaksanakan secara maksimal oleh pemerintah pusat dalam satu wilayah yang sangat luas, oleh sebab itu penyelenggaraan sentralistik kemudian dilakukan melalui asa dekonsentrasi.
            Adapun pasal 1 huruf h UU No. 22 tahun 1999 mendifinisikan desentralisasi sebagai pelimpahan wewenang pemerintah oleh pemerintah kepada gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau perangkat pusat di daerah.Sedangkan pasal 1 angka 8 UU No. 32 tahun 2004 mendifinisikan dekonsentrasi sebagai pelimpahan wewenang pemerintah oleh pemerintah kepada gubernur sebagai wakil pemerintah dan/ atau kepada instansi vertikal diwilayah tertentu.
             Dengan demikian dalam suatu daerah otonom akan terdapat pemerintah pusat di satu sisi dan pemerintah daerah disisi lain yang hubungan antara keduanya dibingkai dalam sistem negara kesatuan.
            Penyelenggaraan pemerintahan daerah melalui sistem desentralisasi yang bertumpu pada otonomi mutlak dalam negara demokrasi sehingga dapatlah dikatakan bahwa desentralisasi bukan sekedar pemencaran wewenang ( spreiding van bevoegdheid ), tetapi juga mengandung pembagian kekuasaan ( scheiding van machten ) untuk mengatur dan mengurus penyelenggaraan pemerintahan negara antara pemerintah pusat dan satuan-satuan pemerintahan tingkatan lebih rendah.
            Apabila otonomi diartikansebagai segala tugas yang ada pada daerah atau apa-apa saja yang harus dikerjakan oleh pemerintah daerah, maka didalamnya akan melekat kewenangan yang terdiri dari kekuasaan ( mach; bevoegdheiden ). hak ( recht ) atau kewajiban ( plicht ) yang diberikan kepada daerah dalam menjalankan tugasnya. ( Juanda,2004:131 )
            Dengan demikian jelaslah bahwa dalam suatu daerah otonom akan dibentuk pemerintahan daerah. Pemerintahan daerah otonom adalah pemerintahan daerah yang badan pemerintahannya dipilih oleh penduduk setempat dan memiliki kewenangan kewenangan untuk mengatur dan mengurus urusannya sendiri berdasarkan peraturan perundangan dan tetap mengakui supremasi dan kedaulatan nasional. Disini posisi pemerintah pusat hanya mengarahakan, mengawasi, mengendalikan agar penyelenggaraan otonominya tetap dalam koridor peraturan perundang-undangan yang ditetapkan.
            Pada dasarnya pengertian desentralisasi dan otonomi daerah mengandung arti masing-masing. Istilah otonomi lebih cenderung pada political aspect, sedangkan desentralisasi lebih cenderung pada administrative aspect  ( Bambang,2003:4 ) namun jika berbicara tentang otonomi daerah, tentu akan terkait dengan persoalan kewenangan untuk menyelenggarakan rumah tangga daerah.
            Jadi intinya Negara Indonesia dibagi dalam beberapa daerah besar ( provinsi ) dan daerah-daerah provinsi tersebut akan dibagi-bagi lagi menjadi daerah-daerah yang lebih kecil mulai dari kabupaten / kota sampai pada desa yang masing-masing daerah mempunyai kewenangan sendiri-sendiri sebagaimana yang disebutkan dalam pasal 18 A UUD 1945.
            Adapun corak dan bentuk pemerintahan yang diberikan kepada daerah-daerah otonom tersebut sangat tergantung kepada kesadaran dan kemauan politik si pembuat undang-undang, dimana hal itu juga akan sangat dipengaruhi oleh konfigurasi politik pada saat undang-undang tersebut dibuat, sehingga jika diperhatikan secara seksama, masing-masing sangat diwarnai oleh nuansa pemerintahan pada saat undang-undang tersebut dimunculkan.
            Sampai saat ini, hal yang sering diperdebatkan dalam konteks otonomi daerah adalah tentang sejauh mana otonomi daerah tersebut telah diberikan kepada daerah, agar daerah tersebut mampu menjalankan fungsinya sebagai daerah otonom yang mandiri berdasarkan asas demokrasi dan kedaulatan rakyat. Seringkali dalam praktik kebijakan desentralisasi memunculkan banyak masalah seperti kewenangan antara pusat-daerah-desa, hubungan pusat-daerah-desa, hubungan antara provinsi dengan kabupaten/kota dan desa, hubungan antara kabupaten dan desa, kepegawaian, perimbangan keuangan, pelayanan publik, kedudukan, peran dan fungsi DPRD, hubungan DPRD dengan masyarakat, pembinaan dan pengawasan dan kedudukan serta peran masyarakat dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan daerah. Timbulnya permasalahan-permasalahan tersebut antara lain disebabkan oleh adanya pemahaman yang berbeda-beda tentang hakekat otonomi daerah itu sendiri baik oleh kalangan birokrat, akademisi maupun masyarakat sehingga melahirkan pemikiran yang beragam tentang esensi otonomi daerah tersebut. Selain itu juga disebabkan oleh kekurangpahaman para pelaku dan masyarakat atas konsep dan teori pemerintahan daerah dan otonom itu sendiri sehingga sedikit banyak akan berpengaruh pada penerapan undang-undang tentang pemerintahan daerah tersebut.
PEMBAHASAN
A. Latar Belakang Situasi Dan Nuansa Pembentukan Undang-Undang
            Jika mencermati otonomi daerah sebagaimana yang berlaku pada UU No.22 tahun 1999 merupakan upaya terus menerus untuk menata sistem pemerintahan daerah di Indonesia yang sebelumnya masih mengalami kekurangan, kelemahan dan menghambat desentralisasi di daerah. Oleh sebab itu di dalam undang-undang ini terdapat beberapa perbaikan dan perubahan antara lain menguatnya peran dan fungsi DPR, termasuk adanya pertanggungjawaban kepala daerah terhadap DPR dan dihilangkannya beberapa ketentuan-ketentuan yang memandulkan demokrasi di daerah.
            Kebijakan pemerintah daerah berdasarkan UU No.22 tahun 1999 ini dititikberatkan pada penyelenggaraan otonomi yang menekankan pada prinsip-prinsip demokrasi, peran serta masyarakat, pemerataan keadilan, serta memperhatikan potensi dan keanekaragaman daerah.Untuk melaksanakan otonomi tersebut maka wilayah NKRI dibagi atas daerah provinsi, daerah kabupaten dan daerah kota sebagai daerah otonom ( pasal 2 ayat 1 ). Daerah otonom masing-masing berdiri sendiri dan tidak mempunyai hubungan hirarki satu sama lain ( pasal 4 ayat 2 ). Pelaksanaan otonomi daerah yang luas dan utuh tersebut diletakkan pada daerah kabupaten dan daerah kota, sedangkan otonomi daerah provinsi merupakan otonomi yang terbatas. Selain daerah otonom yang ditentukan dalam pasal 2 ayat 1 tersebut diatas juga dalam undang-undang ini masih terdapat bentuk pemerintahan otonom lainnya yang disebut dengan desa.
            Lahirnya UU No. 22 tahun 1999 penyusunannya dilatarbelakangi dalam masa reformasi dikala itu, yang menuntut adanya perubahan secara mendasar terhadap sistem nilai kehidupan berbangsa, bernegara serta berpemerintahan termasuk sistem nilai otonomi daerah. Oleh karena itu, UU No. 22 tahun 1999 dapat dikatakan sebagai kontra konsep ( Sadu, 2003 : 10 ) terhadap undang-undang yang lahir sebelumnya. Meskipun sama-sama menggunakan tiga asas penyelenggaraan pemerintahan daerah yaitu asas desentralisasi, dekonsentrasi serta tugas pembantuan. UU yang lahir ditengah-tengah maraknya arus reformasi setelah tumbangnya rezim Soeharto ini, pada intinya menuntut dilaksanakanya demokrasi dari pusat sampai daerah. Untuk merealisasikan tuntutan tersebut, maka dibuatlah undang-undang otonomi tersebut yang pada pokoknya bertujuan untuk merombak paradigma pembangunan ekonomi kearah pembangunan yang serasi disemua bidang termasuk peran legislatif dan yudikatif. Begitu pula dengan sistem kenegaraannya yang selama Orde Baru lebih dititikberatkan pada peran eksekutif yang lebih dominan, kini mulai bergeser kearah pemberdayaan bidang legislatif secara proporsional sehingga dapat mengontrol dan mengawasi pihak eksekutif dari pusat sampai daerah.
            Adapun proses kelahiran UU No. 32 tahun 2004 ini karena dilatarbelakangi dengan adanya perkembangan keadaan, ketatanagaraan dan tuntutan otonomi daerah. Selain itu UU ini dilahirkan setelah dilakukannya amandemen terhadap UUD 1945 disahkan oleh MPR. Ditambah lagi dengan suasana reformasi yang ditafsirkan kurang tepat oleh berbagai pihak, sehingga dalam keadaan penafsiran paradigma reformasi yang kurang tepat tersebut baik DPRD maupun pemerintah daerah seringkali mengeluarkan produk hukum yang tumpang tindih dengan perundang-undangan lainnya yang berimplikasi pada pemberlakuan otonomi daerah.

B. Asas-Asas Pemerintahan Yang Digunakan
            UU No. 22 tahun 1999 secara formal menggunakan asas desentralisasi, dengan memperkuat fungsi DPRD dalam pembuatan peraturan daerah, dimana DPRD mempunai kewenangan memilih dan memberhentikan kepala daerah. Undang-undang ini hanya menunjuk gubernur sebagai pelaksana dekonsentrasi disamping desentralisasi. UU ini memberikan implikasi dan simplikasi terhadap melemahnya peran dominasi pemerintah pusat kepada daerah. Hal ini bisa dilihat dalam proses pencalonan, pemilihan, usulan pengangkatan calon kepala daerah dan wakil kepala daerah dilakukan sepenuhnya dan menjadi wewenang DPRD.
            Adapun UU No. 32 tahun 2004 dalam menyelenggarakan pemerintahan daerah, menggunakan asas otonomi dan tugas pembantuan. Dalam undang-undang ini ada pengurangan terhadap hak DPRD selaku lembaga perwakilan rakyat daerah, sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah. UU ini menerapkan sistem pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil oleh rakyat didaerah ang bersangkutan. Menurut undang-undang ini proses pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah tidak lagi menjadi wewenang DPRD, melainkan dilaksanakan dengan mekanisme pemilihan langsung. Penyelenggara pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah tersebut dilaksanakan oleh lembaga Komisi Pemilihan Umum Daerah ( KPUD ), dan DPRD memiliki wewenang sebatas hanya mengawasi jalannya pemilihan langsung tersebut.

C. Bentuk Dan Susunan Pemerintahan Daerah
            Berdasarkan UU No. 22 tahun 1999 pemerintahan daerah terdiri atas DPRD sebagai badan legislatif dan pemerintah daerah sebagai badan eksekutif ( pasal 14 ayat 1 ). Pemerintah daerah terdiri atas kepala daerah dan perangkat daerah. Kepala daerah propinsi disebut Gubernur, kepala daerah kabupaten disebut Bupati dan kepala daerah kota disebut Walikota.
            Sedangkan berdasarkan UU No. 32 tahun 2004 pemerintah daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsipNegara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam UUD 1945 ( pasal 1 ayat 2 ). Pemerintah daerah adalah Gubernur, Bupati atau Walikota dan perangkat daerah sebagai penyelenggara pemerintahan daerah ( pasal 1 ayat 3 ).

D. Prinsip Otonomi Yang Dianut
            UU No. 22 tahun 1999 tidak menggunakan sistem otonomi bertingkat dan residual. Daerah propinsi tidak secara otomatis menjadi atasan daerah kabupaten dan kota di propinsi tersebut. Sementara itu yang menjadi kewenangan propinsi adalah menyelenggarakan urusan-urusan yang sifatnya lintas kabupaten dan lintas kota. Konsep otonomi daerah dalam undang-undang ini adalah kewenangan daerah otonom untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
            Sedangkan menurut UU No.32 tahun 2004 menganut konsep otonomi seluas-luasnya dalam arti daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua urusan pemerintahan di luar yang menjadi urusan pemerintah yang ditetapkan dalam undang-undang ini. Otonomi daerah menurut pasal 1 ayat 5 UU No. 32 tahun 2004 ini adalah hak, wewenang dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur danmengurus sendiri pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

E. Keuangan Daerah
            Menurut UU No. 22 tahun 1999, sumber pendapatan daerah terdiri atas pendapatan asli daerah ( PAD ), dana perimbangan, pinjaman daerah, dan lain-lain pendapatan daerah yang sah ( pasal 79 ). Pembiayaan tugas pemerintah daerah dan DPRD dibiayai dari dan atas beban APBD ( pasal 78 ayat 1 ). Sedangkan penyelenggaraan tugas pemerintah di daerah dibiayai dari dan atas beban APBN ( pasal 78 ayat 2 ).
            Sedangkan menurut UU No.32 tahun 2004, sumber pendapatan daerah terdiri atas pendapatan asli daerah ( PAD ), dana perimbangan dan lain-lain pendapatan daerah yang sah ( pasal 157 ).

PENUTUP
            Penyelenggaraan otonomi daerah dalam rangka desentralisasi merupakan suatu pekerjaan yang tidak sederhana dan berkesinambungan, untuk itu diperlukan suatu pemahaman yang utuh tentang esensi otonomi daerah itu sendiri karena otonomi daerah tersebut mengandung pengertian yang cukup rumit, karena didalamnya tersimpul makna pendemokrasian dalam arti pendewasaan politik rakyat daerah, pemberdayaan masyarakat dan sekaligus bermakna mensejaterakan rakyat yang berkeadilan. Namun harus diakui juga bahwa konsep otonomi kali ini membawa nuansa yang berbeda dengan otonomi yang ada sebelumnya, yang berbeda baik dari sisi pemerintahan yang ada sekarang maupun kondisi masyarakat pada saat ini, sehingga pergeseran itu telah membuka cakrawala pandang yang membawa pada sikap dan prilaku yang berbeda dalam melaksanakan otonomi.
            Untuk dapat mewujudkan penyelenggaraan otonomi daerah yang benar-benar sehat atau untuk mewujudkan kesesuaian antara prinsip dan praktek penyelenggaraan otonomi daerah, ada beberapa hal yang penting yaitu faktor manusia, faktor keuangan daerah, faktor peralatan, faktor organisasi dan manajemen. Berhasil atau tidaknya pelaksanaan asas dan kapasitas faktor-faktor mempengaruhi pelaksanaan asas desentralisasi dan otonomi daerah
-----


DAFTAR PUSTAKA

Juanda (2004) Hukum Pemerintahan Daerah : Pasang Surut Hubungan     Kewenangan antara DPRD dan Kepala Daerah, Alumni Bandung.

Kaho, J.R. (1997) Prospek Otonomi Daerah di Negara RI. Jakarta : Raja Grafindo Persada.

Kusnadi (1983) Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia. Jakarta : Sinar Bakti.

Manan, B. (1993) Perjalanan Historis pasal 18 UUD 1945. Krawang : Unsika.

M. Hadjon, Philipus (1993) Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta. 

Majalah Gema Delta, Sidoarjo, Desember 1995. Kesiapan Aparatur Daerah dalam Penitikberatan Otonomi Tingkat II.

Titik (2006) Pokok-pokok Hukum Tata Negara.

Wasisto, Sadu. 2003. Kapita Selekta Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Fokusmedia, Bandung.  Yudoyono,

Bambang. 2003. Otonomi Daerah, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta.

UU No.22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah.

UU No. 32 Tanun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah.

             


* Achmad Dermawi adalah Dosen Sekolah Tinggi Ilmu Hukum Sunan Giri Malang
 -------------------------------------


PERAN  DPD  RI  DALAM  MENYUARAKAN
ASPIRASI  DAERAH
Oleh:
ABD. RACHMAN A. LATIF*

 

ABSTRACT

The Idealism of Presence of Region Representative Board in Parliament nonetheless is to build check and balance relationship with other state institutions. By the continuing spirit of decentralization and regional autonomy, the region representative board expected to become an institution which able to represent the interest and express regional aspiration and keep the balance between regions and the balance between central and regions fair and harmonious.
Key Words :  Role, Competence of Regional representative board, Regional aspiration.

LATAR BELAKANG
Sejak terjadinya reformasi di Tahun 1998, tonggak sejarah baru dalam perjalanan ketatanegaraan Indonesia seolah dimulai dari awal. Dari tahun 1999 sampai tahun 2002, UUD 1945 telah mengalami perubahan mendasar sebanyak 4 (empat) kali. Dalam rangka perubahan pertama sampai perubahan keempat UUD 1945, Indonesai telah mengadopsikan prinsip-prinsip baru dalam sistem ketatanegaraan, mulai dari pemisahan kekuasaan dan check and balances sampai dengan penyelesaian konflik politik melalui jalur hukum.
  Maka melalui perubahan UUD 1945, MPR telah mendekonstruksi diri menjadi lembaga DPR dan DPD yang hampir mirip dengan model parlemen bikameral. Disamping itu, telah lahir lembaga baru yang bernama Mahkamah Konstitusi, Komisi Yudisial dan termasuk didalamnya adalah DPD. Selain itu juga telah lahir lembaga-lenbaga negara independen yang kewenangannya berdasarkan perintah UUD, UU, dan bahkan terdapat lembaga yang kewenangannya berasal dari keputusan Presiden belaka.1
Dalam kehidupan ketatanegaraan DPD merupakan jelmaan dari representasi regional, DPD sesungguhnya untuk memberikan kontrol  daerah kepada pusat dalam hal pemerintah pusat membuat kebijakan. Sayangnya posisi DPD secara normatif tidak signifikan dan mekanisme pada Pemilu 2004 yang lalu dirasa lebih sulit  cara pencalonan untuk menjadi anggota DPD, jika dibandingkan pencalonan untuk menjadi anggota legislatif (DPR).
Eksistensi DPD merupakan sarana untuk mewujudkan desentralisasi dalam menyuarakan aspirasi daerah, yaitu dengan memberikan peran kepada daerah untuk maju dengan mengelola sumber daya dan sumber dana di daerah semata-mata demi mewujudkan kesejahteraan rakyat didaerah bersangkutan. Adanya DPD akan meningkatkan posisi tawar pemerintah daerah dalam memperjuangkan aspirasi daerah secara langsung, di tingkat pusat. Akan tetapi peran ini terganjal oleh regulasi yang terkesan tidak memberikan kewenangan yang jelas.
Oleh karena itu nampaknya masalah ini berlawanan dengan posisi DPD dalam sistem politik kita saat ini. DPD dianggap seperti macam ompong karena dianggap tidak mampu berbuat banyak dalam memperjuangkan kepentingan daerah. Salah satu problem eksistensial DPD adalah UUD 1945. Meski telah diamandemen 4 (empat) kali, masih dijumpai Pasal-Pasal yang mengkerdilkan DPD.2 
Dimana UUD1945 hanya mengatur DPD dalam Pasal tertentu saja. Tentang perannya terutama diatur pada Pasal 22 D, yang meliputi : DPD dapat mengajukan RUU yang berkaitan dengan bidang tertentu kepada DPR; DPD ikut membahas RUU yang berkaitan dengan bidang tertentu dan memberi pertimbangan kepada DPR atas RUU APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama ; serta DPD dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang bidang tertentu dan menyampaikan hasilnya kepada DPR. Bidang tertentu yang dimaksud terutama yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lain, serta berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
Lahirnya lembaga DPD cukup memberi angin segar terhadap iklim legislasi. Pertarungan gagasan dalam gelanggang legislasi nasional akan semakin menarik untuk diikuti. Meskipun dari segi kewenangannya terkesan dianaktirikan, karena hanya sebatas dapat mengajukan dan ikut membahas Rancangan Undang-Undang tertentu berkaitan dengan otonomi daerah dan tidak memiliki hak suara (Pasal 22 D UUD 1945). Namun kemunculan DPD akan memfasilitasi berbagai perspektif kedaerahan yang bergulir seiring dengan keinginan masyarakat di daerah untuk terlibat dalam penentuan kebijakan tingkat nasional.
Bahwa faktor penghambat DPD untuk mengoptimalkan peran dan wewenangnya dilembaga legislatif perlu dikaji sisi internal dan eksternal dalam tubuh DPD tersebut dalam proses demokratisasi. Sebab institusi baru ini memang tidak memiliki kewenangan politik yang substantif dan definitif, sehingga belum mampu mempengaruhi kehidupan sehari - hari.
Menyuarakan aspirasi dan kepentingan daerah sekarang ini tentulah berarti menyuarakan keanekaragaman daerah – daerah, mendesakkan tuntutan keadilan, demi mewujudkan dan menjaga kebersamaan. Guna memberi pemahaman mengenai posisi DPD dalam konstelasi perwakilan politik, maka langkah-langkah yang diperlukan dalam menyuarakan aspirasi daerah perlu untuk mengoptimalkan peran DPD tersebut.

PERMASALAHAN

Berdasarkan latar belakang yang telah diuraikan diatas permasalahan yang menarik untuk dikaji adalah : Bagaimana peran dan wewenang DPD dalam menyuarakan aspirasi keterwakilan daerah ?

PEMBAHASAN

Gagasan dasar pembentukan DPD adalah keinginan untuk lebih mengakomodasikan aspirasi daerah serta sekaligus memberikan peran yang lebih besar kepada daerah dalam proses pengambilan keputusan politik untuk soal-soal yang terutama berkaitan langsung dengan kepentingan daerah.
Keinginan tersebut berangkat dari pengalaman bahwa pemusatan kekuasaan dan mengambil keputusan yang bersifat sentralistik pada masa lalu ternyata telah mengakibatkan ketimpangan dan rasa ketidakadilan sehingga dapat membahayakan keutuhan negara dan persatuan nasional.
Sejalan dengan bergulirnya semangat desentralisasi dan otonomi daerah, DPD diharapkan menjaadi lembaga yang dapat mewakili kepentingan-kepentingan daerah serta menjaga keseimbangan antar daerah serta antara pusat dengan daerah secara adil dan serasi.

TUGAS DAN WEWENAG DPD RI SERTA KEDUDUKANNYA

Sejak kelahirannya, memang tugas dan wewenang DPD sangat dibatasi, baik dibidang legislasi, pengawasan, maupun anggaran. Kewenangan yang ada pun hanya bisa dilaksanakan melalui pintu DPR sehingga DPD bergantung kepada DPR dalam bekerja. Kondisi ini menyebabkan DPD memiliki ruang gerak dan medan perjuangan terbatas dan dibatasi, baik oleh konstitusi maupun sikap politik DPR.
Gambaran itu sangat paradoks dengan tingkat legitimasi anggotanya, baik karena anggota DPD itu dipilih langsung oleh rakyat maupun karena jumlah pemilihnya yang jauh melampaui jumlah pemilih anggota DPR. Sebagai contoh  ada 11 orang anggota DPD yang dipilih oleh masing-masing lebih dari satu juta orang, sedangkan diantara 550 anggota DPR, hanya dua orang yang memenuhi Bilangan Pembagi Pemilihan (BPP).3
Memang perolehan suara itu tidak bisa dibandingkan begitu saja karena daerah pemilihan anggota DPD adalah propinsi, sedangkan anggota DPR adalah kabupaten/kota atau gabungan kabupaten / kota. Yang ingin ditunjukkan dengan prosesdan sistem pemilihan yang berlaku sekarang anggota-anggota DPD adalah tokoh-tokoh yang memiliki legitimasi dan mendapat mandat yang kuat dari rakyat.

TUGAS DAN WEWENANG DPD RI

Menurut UUD 1945 pasca amandemen, hanya DPR yang mempunyai kekuasaan membuat UU. Sedang DPD hanya dapat mengajukan RUU ke DPR. Itu pun terbatas pada RUU yang mengatur hal-hal yang berkaitan dengan otonomi daerah dan hubungan pusat-daerah.Di luar materi itu,DPD tidak punya kuasa apa-apa.
Maka dari itu ketentuan tentang tugas dan wewenang DPD dapat ditemui dalam Pasal 22D UUD1945, Pasal 23E ayat (2) dan Pasal 23F ayat (1). Adapun Pasal 22D berbunyi sebagai berikut:
1)       DPD dapat mengajukan kepada DPR Rancangan Undang-Undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolahan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan pertimbangan keuangan pusat dan daerah.
2)       DPD ikut membahas Rancangan Undang-Undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolahan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat daerah, serta memberikan pertimbangan kepada DPR atas Rancangan Undang-Undang anggaran pendapatan dan belanja Negara dan Rancangan Undang-Undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama.
3)       DPD dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan Undang-Undang mengenai; otonomi daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolahan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah, pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja Negara, pajak, pendidikan, dan agama serta menyampaikan hasil pengawasannya itu kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti.
Selain yang diatur dalam Pasal 22 D, tugas dan wewenang DPD juga diatur dalam Pasal 22 E ayat (2), dimana DPD menerima hasil pemeriksaan keuangan negara dari BPK sesuai dengan kewenagannya. Kemudian dalam Pasal 22 F ayat (1) ditegaskan bahwa DPD memberikan pertimbangan kepada DPR dalam pemilihan anggota Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).
Dari penegasan dalam Pasal 22 D, Pasal 22 E dan Pasal 22 F terlihat bahwa UUD 1945 tidak mengatur secara komprehensif  tentang DPD, pengaturan DPD sangat sumir.DPD sama sekali tidak mempunyai kekuasaan apapun. DPD hanya memberikan masukan pertimbangan, usul, ataupun saran, sedangkan yang berhak memutuskan adalah DPR. Karena itu keberadaan DPD di samping DPR tidak dapat disebut sebagai bikameralisme dalam arti yang lazim. Selama ini dipahami bahwa kedudukan kedua kamar itu dibidang legislatif sama kuat, maka sifat bikameralismenya disebut ‘strong becameralism, tetapi jika kedua kamar tidak sama kuat, maka disebut ‘soft becameralism’. Akan tetapi, dalam pengaturan UUD 1945 pasca perubahan keempat, bukan saja bahwa struktur yang dianut tidak dapat disebut sebagai ‘strong becameralism’ yang kedudukan keduanya tidak sama kuatnya, tetapi bahkan juga tidak dapat disebut sebagai ‘soft becameralism’ sekalipun.4 Dengan kata lain, DPD hanya memberi masukan, sedangkan yang memutuskan adalah DPR, sehingga DPD ini lebih tepat disebut sebagai Dewan Pertimbangan DPR, karena kedudukannya hanya memberikan pertimbangan kepada DPR.
UUD 1945 tidak mengatur secara tegas apa saja hak-hak DPD dan hak anggota DPD. Juga tidak diatur bagaimana membahas Rancangan Undang-Undang dari DPD, dan lain-lain. Seharusnya aturan - aturan yang menyangkut mekanisme, hak-hak yang melekat pada DPD dan anggota DPD diatur sama dengan ketentuan mengenai DPR. Mekanisme pengajuan RUU oleh DPD justru diatur dalam UU Nomor : 22 Tahun 2003. Dalam Pasal 42 ditegaskan bahwa DPD dapat mengajukan kepada DPR Rancangan Undang-Undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran dan penggabungan daerah pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Dan DPR mengundang DPD untuk membahas sesuai dengan tata tertib DPR, pembahasan RUU sebelum DPR melakukan pembahasan dengan pemerintah.5
Dalam hal keikutsertaan DPD membahas RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diajukan oleh DPR maupun oleh pemerintah, DPD diundang oleh DPR untuk melakukan pembahasan RUU tersebut bersama pemerintah pada awal pembicaraan tingkat I sesuai dengan tata tertib DPR. Pembicaraan Tingkat I dilakukan bersama antara DPR, DPD dan pemerintah. Dalam hal penyampaian pandangan dan pendapat DPD atas RUU, serta tanggapan dan pendapat dari masing-masing lembaga. Pandangan, pendapat dan tanggapan tersebut dijadikan masukan untuk pembahasan lebih lanjut antara DPR dan pemerintah. ( Pasal  43 UU No. 22 Tahun  2003 )
Disamping ketentuan diatas DPD juga dapat memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama. Pertimbangan tersebut diberikan dalam bentuk tertulis sebelum memasuki tahapan pembahasan antara DPR dan pemerintah. Pertimbangan tersebut menjadi bahan bagi DPR dalam melakukan pembahasan dengan pemerintah.
DPD juga dapat memberikan pertimbangan kepada DPR dalam pemilihan anggota BPK. Selain itu DPD dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang - undang mengenai otonomi daerah, pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, penggelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan antara pusat dan daerah; pelaksanaan APBN, pajak, pendidikan dan agama. Atas pelaksanaan undang – undang hasil pengawasan tersebut disampaikan kepada DPR untuk tindak lanjuti.
Pengawsan yang dilakukan oleh DPD dalam hal ini; menerima dan membahas hasil-hasil pemeriksaan keuangan negara yang dilakukan oleh BPK sebagai bahan untuk melakukan pengawasan atas pelaksanaan UU tertentu, meminta secara tertulis kepada pemerintah tentang pelaksanaan UU tertentu, menampung dan menindak lanjuti aspirasi dan pengaduan masyarakat berkaitan dengan pelaksanaan UU tertentu dan mengadakan kunjungan kerja kedaerah untuk melakukan monitoring (pemantauan) atas pelaksanaan UU tertentu. (penjelasan Pasal 46 ayat (2) UU No. 22 Tahun 2003)
Jadi kewenangan DPD sangat terbatas untuk terlibat dalam proses pembuatan sebuah undang-undang. DPD hanya dapat sebatas mengajukan usul dan ikut dalam pembahasan serta memberikan pertimbangan tanpa diiringi kewenangan untuk mengambil keputusan. Selain itu, perlu digariss bawahi pula bahwa kewenangan yang dimilikinya pun hanya terhadap undang - undang tertentu yaitu undang – undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran, dan penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam, dan sumber daya ekonomi lainnya serta undang- undang yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.6
Dengan minimnya kewenangan ini, sehingga seolah – olah tak bergigi, DPD tidak memiliki posisi tawar yang kuat dalam mengubah legislasi negara ini. Jika dibiarkan tanpa ada upaya pemberdayaan dan perbaikan pendukung legal formalnya lembaga ini, maka tidak mustahil lembaga ini nantinya hanya sebagai penghias struktur ketatanegaraan sebagaimana yang dialami oleh Dewan Pertimbangan Agung  (DPA) selama ini.
Masalah kewenangan dalam sistem bikameral, maka sebagai contoh di Amerika Serikat menggunakan sistem dua kamar (bikameral ), merupakan hasil kompromi antara Negara bagian yang berpenduduk  banyak dengan yang berpenduduk sedikit, yaitu : 7
-        House Of Representatives (DPR) adalah mewakili seluruh rakyat atau anggotanya dipilih dan mewakili rakyat yang berdasar jumlah penduduk secara generik, disebut juga Majelis pertama / Majelis rendah.
-        Senate (senat) adalah mewakili negara bagian atau anggotanya dipilih / diangkat dengan dasar lain (bukan jumlah penduduk ), disebut juga sebagai Majelis kedua / Majelis Tinggi. Di Indonesia disebut DPD.
Mengenai kewenangan dalam sistem bikameral, banyak ahli berpendapat legitimasi dari majelis tinggi menentukan kuat lemahnya sistem bikameral disuatu negara. Legitimasi ditentukan oleh keterlibatan warga negara dalam pemilihan anggota majelis. Majelis tinggi yang langsung dipilih oleh rakyat mempunyai legitimasi yang tertinggi ; makin tidak langsung, makin kurang legitimasinya. Sejumlah ahli menemukan hubungan sistematik antara tingkat legitimasi dan kewenangan formal yang diberikan kepada majelis tinggi. Makin tinggi legitimasinya makin kuat kewenangannya  ( contoh : Amerika Serikat, Swiss, Italia, dan Filipina).
Jika temuan itu benar, Indonesia merupakan sebuah “ anomaly ” karena dengan definisi legitimasi diatas, DPD mempunyai legitimasi yang sangat tinggi, yang serharusnya memiliki kewenangan formal yang tinggi pula. Tetapi dalam kenyataan kewenangan formalnya sangat rendah.
Indonesia bukan satu - satunya negara yang majelis tingginya memiliki kewenangan formal yang sangat lemah. Ada banyak negara dengan sistem bikameral yang memiliki kewenangan tidak lebih dari yang dimiliki DPD. Namun Indonesia adalah satu - satunya negara dengan sistem bikameral yang anggota-anggotanya dipilih langsung, dan karenanya memiliki legitimasi tinggi, tetapi kewenangannya amat rendah. Sungguh ironis dibeberapa negara yang legitimasinya lemah, majelis tingginya justru memilki kewenangan formal yang tinggi.
Beberapa contoh dapat dikemukakan : 8  Di Kanada, para anggota senat diangkat oleh gubenur jendral atas usul PM untuk seumur hidup. Federation Council  Rusia terdiri atas dua anggota untuk setiap negara bagian, masing-masing satu orang diangkat oleh pemerintah negara bagian. Dewan Negara Malaysia sebagian diangkat oleh dewan perwakilan negara bagian, sebagian diangkat oleh pemerintah (yang dipertuan agung atas usul perdana menteri). Di Jerman anggota Bundestrat diangkat oleh pemerintah negara bagian. Namun  di keempat negara tersebut majelis tinggi memiliki kewenangan legislasi yang hampir  sama kuat dengan majelis rendahnya.

KEDUDUKAN DPD REPUBLIK INDONESIA

Mengenai kedudukan DPD Pasal 40 UU No. 22 Tahun 2003 tentang Susduk MPR, DPR, DPD dan DPRD menetapakan  : “DPD merupakan lembaga perwakilan daerah yang berkedudukan sebagai lembaga negara”. Pasal 33 menetapkan : anggota DPD dari setiap propinsi ditetapkan sebanyak empat orang.
Menurut Ismail Sunny, 9 bahwa dalam amandemen UUD 1945 Pasal 1 ayat (1) yang menetapkan, “ MPR terdiri atas anggota DPR dan DPD yamg dipilih melalui pemilihan umum.” Ini bukan saja berimplikasi terhadap hukum nasional kita dengan ditetapkan dalam Pasal 22 E amandemen UUD 1945 tentang Pemilihan Umum yaitu :
1.       Pemilihan Umum secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil setiap lima tahun sekali.
2.       Pemilihan Umum diselenggarakan untuk memilih anggota DPR, DPD, Presiden dan Wakil Presiden dan DPRD.
Tetapi juga implikasi terhadap dunia internasional dengan pengakuan Perdana Menteri Australia John Howard, bahwa sekarang Indonesia adalah Negara demokrasi, oleh karena itu selayaknya menjadi anggota Security Council lapisan kedua, disamping India, Jepang, Jerman dan Brasil.
Jika kita kilas balik melihat proses pembentukan DPD dan pandangan-pandangan yang masih sering kita dengar sampai sekarang keberadaan lembaga ini dengan kedudukan dan peran yang setara dengan DPR, mendapat tantangan karena ada dua kekhawatiran. Pertama, ada kekhawatiran sistem bikameral yang kuat tidak cocok dengan negara kesatuan seperti Indonesia. Alasannya, sistem bikameral yang kuat hanya kompatibel dengan sistem ketatanegaraan yang menganut sistem federal. Kedua, dengan kedudukan dan wewenang yang sama dengan DPR dalam bidang legislasi dikhawatirkan proses pembuatan undang-undang bisa menjadi terhambat kalau harus melibatkan dua lembaga perwakilan.10
Mengingat kedudukan yang demikian kiranya jelas bahwa peran dan kekuatan DPD tidak terletak pada aspek prosedural, atau bukan kekuatan hukum.posisi DPD lebih berada di ranah etis - politis. Maka yang harus dioptimalkan tentu aspek-aspek etis-politis ini. Apabila etika tak lagi memperoleh tempat penting dalam politik dan/atau pengelolahan negara tentu akan menjadi tanda bahaya bagi anggota dan/atau institusi DPD. Apalagi bila DPD sendiri tak berhasil merepresentasikan dan menyakinkan dirinya sebagai sosok etis, maka pada dasarnya tamatlah sudah riwayatnya DPD.
Kedudukan DPD dalam amanat konstitusi diharapkan menjadi salah satu kamar diantara sistem perwakilan dua kamar (bikameral). Diterapkannya sistem bikameral itu, setidaknya didasari dua argumentasi.
Pertama, pertimbangan representasi, yakni perlunya perwakilan yang lebih luas dari pada hanya berdasar jumlah penduduk. Dalam konteks itu, yang paling utama adalah pertimbangan keterwakilan kewilayahan yang mencerminkan dimensi teritorial. Kedua, perlu adanya sistem yang menjamin bahwa keputusan politik yang penting dibahas secara berlapis (redundancy) sehingga setiap kepentingan bisa dipertimbangkan secara mendalam.
Meski demikian berbagai harapan dan idealitas itu dinilai sejumlah kalangan sulit terwujud karena sistem perwakilan dua kamar yang berlaku di Indonesia masih terkesan setengah hati. Bikameral setengah hati itu terlihat dari tidak berimbangnya otoritas dan kewenangan antara DPD dan DPR. Sekalipun dipilih lewat pemilu, kedudukan, fungsi, hak, dan kewajiban kedua dewan ini berbeda. Ketidak setaraan DPR dan DPD itu terbaca dari susunan dan kedudukan DPD yang diatur undang - undang. Untuk menentukan susunan dan kedudukan itu, DPD sama sekali tidak mempunyai kekuasaan apa-apa mengingat setiap rancangan undang-undang (RUU) dibahas DPR dan presiden untuk mendapatkan persetujuan bersama. Artinya, susunan dan kedudukan DPD ditentukan DPR dan presiden. Itu adalah bentuk pengebirian terhadap program legislasi nasional yang hanya melibatkan DPR.11
Karena itu kita mengaku sangat memahami jika belakangan ini banyak anggota DPD yang kembali mempertanyakan relevansi keberadaan mereka dalam sistem yang berlaku. UUD 1945 hasil amandemen tidak melembagakan berlakunya mekanisme checks and balances diantara cabang-cabang kekuasaan pemerintahan utama, khususnya eksekutif dan legislatif.
Upaya penambahan otoritas politik dan legislasi terhadap DPD akan menempatkannya sebagai lembaga selevel senat seperti sistem perwakilan di Negara Amerika Serikat. Pada saatnya nanti kedudukan DPD setara atau hampir setara dengan DPR. Langkah tersebut akan ditempuh melalui 3 (tiga) cara sistematis, yakni  Judisial Review, Revisi undang - undang susduk, dan amandemen UUD 1945.
Mantan ketua DPR Akbar Tanjung memiliki perspektif lain dalam strategi penyuksesan langkah tersebut. Menurut dia, untuk melakukan amandemen tahapan kelima UUD 1945, perlu sekitar lima hingga sepuluh tahun. Terlebih, tambah Akbar, saat ini momentum politiknya kurang tepat untuk mengubah ulang UUD 1945 itu, perlu ekskalasi politik.
Karena itu untuk kepentingan DPD, yang paling tepat dan relatif lebih mudah saat ini adalah mengubah UU No. 22 Tahun 2003 tentang susunan kedudukan (susduk). Kita perlu mengatur kembali pola hubungan lembaga DPR dan DPD. Dengan mengubah UU susduk itu, DPD dapat melakukan banyak hal dalam peningkatan kedudukan dan perannya dengan mendekati DPR. Tidak adanya amandemen, bukan berarti perjuangan DPD selesai dan tidak boleh mogok. Sebab, peluang lebih lebar sudah tersedia melalui perubahan UU susduk. Tinggal melobi partai dan pemerintah serta membuat opini di masyarakat, itulah perlunya upaya sosialisasi pokok-pokok pikiran DPD.12 Jika penambahan otoritas DPD berhasil, itu akan mengubah proses legislasi antara DPR dan presiden menjadi pola hubungan tiga kamar yang asimetrik. Sebab UUD 1945 mengatur hubungan DPD hanya terjadi dengan DPR. Karena itu, peneliti politik LIPI Syamsuddin Harris mengusulkan adanya pola penataan hubungan kerja DPR dan DPD. Symsuddin menegaskan perlunya membentuk panitia bersama (joint committee) DPR dan DPD sebagai bagian dari upaya membangun sinergitas dan kemitraan dalam relasi kerja antara kedua dewan tersebut.
Panitia bersama itu nantinya bertugas mengatur mekanisme rapat pembahasan bersama RUU antara DPR dan DPD. Jika terjadi deadlock atau ketidaksepahaman antara DPR dan DPD dalam rapat bersama, perlu dibentuk panitia kerja bersama (conference committee).
Panitia kerja sama itu adalah forum konsultasi antara DPD dan DPR untuk menyelesaikan perbedaan pandangan tentang isu atau kasus yang tidak dapat diselesaikan pada joint committee. Selain itu, langkah lain yang perlu diambil adalah memformalkan sidang gabungan (joint session) DPR-DPD dalam rangka menjalankan tugas-tugas majelis permusyawaratan.13  Adapun tugas itu adalah membahas dan membentuk UUD, melantik presiden dan atau wapres, memberhentikan presiden dan warpes sesuai mekanisme Pasal 7 b UUD 1945, memilih pengganti presiden dan wapres yang berhalangan tetap, serta mendengarkan pidato kenegaraan presiden. Itu adalah esensi DPR dan DPD sebagai satu kesatuan parlemen yang diwadahi melalui majelis (MPR).

PERAN DPD RI UNTUK MENYUARAKAN ASPIRASI DAN KEPENTINGAN DAERAH
Anggota DPD tidak mengherankan, begitu bersemangat dan turus-menerus mendesak untuk mengamandemen konstitusi. Tujuan mendasar amandemen konstitusi adalah menciptakan struktur perwakilan bikameral yang kuat dan bersifat horizontal, fungsioanl, sehingga mampu untuk menyuarakan aspirasi dan kepentingan daerah.
Sebab peran tidak dapat optimal dikarenakan tidak tuntasnya pengaturan DPD didalam UUD 1945. Kalaupun UUD 1945 kemudian mengatakan bahwa keberadaan DPD lebih lanjut diatur dengan UU, maka disini UU tidak mungkin memberikan wewenang lebih banyak kepada DPD, karena memberikan wewenang terlalu banyak kepada DPD akan berarti mengurangi wewenang dari pembentuk undang – undang.14

OPTIMALISASI MEMERANKAN KEWENANGAN DPD RI

  Melihat rumusan yang digunakan dalam UUD 1945 jelas tampak bahwa peran DPD untuk mengoptimalkan kewenangan sesungguhnya sekedar suplemen bagi DPR. Kekuasaan membentuk undang-undang berada di tanggan DPR bersama presiden. Keterlibatan atau ketidakterlibatan DPD dalam proses menghasilkan undang-undang sama sekali tidak berpengaruh pada keabsahan (dalam arti legalitas) sebuah undang-undang, dan dengan sendirinya juga kekuatan hukumnya. Keterlibatan terjauh DPD dalam proses perumusan undang-undang hanyalah ikut membahas RUU yang berkaitan dengan bidang tertentu tetapi tetap tidak ikut menentukan (keabsahan) keputusannya. Selebihnya bisa tidak dilakukan sama sekali
Oleh karena itu, dengan desain konstitusional yang tidak menggembirakan, sesungguhnya DPD masih bisa bermakna, asalkan mampu memerankan dengan baik dan mengoptimalkan kewenangan-kewenangan yang bersifat periferal,15 yaitu :
a)       Mengajukan kepada DPR RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran, dan pengabungan daerah; pengelolahan sumber daya alam, dan sumberdaya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah ( Pasal 22D ayat (1) ), dan ikut membahas RUU tersebut ( Pasal 22 D ayat (2) );
b)       Memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, daan agama (Pasal 22d ayat 2);
c)       Dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan UU mengenai otonomi daerah, UU pembentukan, pemekaran, dan pengabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan APBN, pajak, pendidikan, dan agama (Pasal 22D ayat 3);
d)       Memberikan pertimbangan kepada DPR dalam pemilihan anggota BPK (Pasal 23F ayat 1);
e)       Meneriman hasil pemeriksaan keuangan Negara dari BPK (Pasal 23E ayat 2).
Akan tetapi, nampaknya DPD masih kurang gaungnya atau kurang vocal dalam memerankan kewenangan konstitusionalnya. Yang dikeluhkan justru kewenangan kecil yang dimilikinya. Jadi, buktikan dulu bisa bekerja atau tidak.
Tentang perbaikan regulasi yang mengatur DPD memang dapat dilakukan dengan memperjuangankan perubahan konstitusi yang menyangkut DPD, meskipun tidak mudah. Juga perbaikan UU susduk sejalan dengan perbaikan paket UU politik lainnya seperti UU Partai politik dan UU pemilu, serta sinkronisasi peraturan tata tertib DPR DPD, khususnya yang terkait dengan peranan DPD dalam proses legislasi. Meskipun harus disadari bahwa dalam upaya perbaikan perangkat regulasi DPD tak lepas dari desain konstitusionalnya.
Akhirnya terpulang pada DPD beserta para anggotanya sendiri yang harus merawat DPD agar tetap bermakna dan berperan dalam menyuarakan kepentingan daerah meskipun dalam lorong kewenangan konstitusonal yang sempit.

MENYUARAKAN  ASPIRASI  DAN  KEPENTINGAN  DAERAH BAGI DPD
Dalam sistem ketatanegaraan di Indonesia, posisi DPD setara dengan lembaga negara lain. Namun kehadirannya terasa belum mampu memainkan peran berarti dalam menyuarakan aspirasi dan kepentingan daerah. Penyebab utamanya, wewenang yang dimiliki DPD masih sangat terbatas. Hal itu sangat disayangkan. Mengingat, biaya ekonomi-politik untuk membentuk dan memilih anggota - anggota DPD sangat tinggi.DPD masih diposisikan sebagai pelengkap penyerta di parlemen. Padahal DPD itu diisi orang-orang hebat dan berpengalaman.
Menurut penulis dengan ketentuan yang sekarang, kehadiran DPD hanya bermakna penting dalam dua situasi kritis. Yaitu, ketika terjadi impeachment kepada presiden dan amandemen terhadap UUD 1945. Kedua situasi tersebut hanya bisa bergulir melalui sidang MPR. Pada saat-saat genting seperti itu, DPD baru berarti. Selain suaranya akan dihitung, posisi mereka ikut menentukan kuorum tidaknya sidang MPR yang berpengaruh langsung terhadap sah tidaknya sidang tersebut.
Oleh karena itu penulis sangat menyesalkan minimnya peran DPD dalam menyuarakan aspirasi daerah padahal dia melihat para anggota DPD adalah orang-orang penting yang dipercaya rakyat. Ironisnya  justru dalam keseharian proses ketatanegaraan, para anggota DPD tersebut terkesan tidak memiliki posisi strategis. Kalaupun sekali waktu para anggota DPD itu bertemu dan menggali aspirasi dari gubenur, bupati, walikota, dan pejabat daerah lainnya, tetap saja itu semua tak lebih dari sekedar fungsi sukarela.
Karena itu agar secepatnya dilakukan upaya rethinking  (pemikiran kembali) terhadap keberadaan DPD. Peran DPD yang tidak optimal tetap tidak akan berubah, selagi tidak ada upaya serius untuk membuka ruang geraknya, terutama dari kalangan DPR. Untuk jangka pendek, perlu dilakukan penyempurnaan terhadap undang – undang tentang susduk yang membuka peluang bagi DPD untuk berperan aktif dalam proses legeslisasi. DPD harus diikutsertakan dalam pembahasan RUU. Tidak hanya pada awal pembicaraan tahap I, melainkan pada seluruh pembicaraan tahap tersebut.
Ada pun untuk jangka panjang, perlu dipertimbangkan untuk memberikan fungsi dan wewenang kepada DPD layaknya senat di negar-negara lain yang menganut sistem bikameral. Sehingga, DPD bisa ikut menetapkan dan memutuskan sebuah RUU. Itu bisa dilakukan melalui amandemen UUD 1945.
Senada dengan itu, pengamat politik LIPI Indria Samego,16  sangat menyesalkan lemahnya posisi DPD diparlemen. Secara psikologis, DPD itu mewakili public daerah. Secara politis, mereka berjuang sendiri, diluar bingkai partai. Secara administratif parlemen, mereka juga punya gedung dan Sekjen sendiri. Tapi, semua itu rasanya menjadi mubazir karenaDPD tidak punya peran yang menentukan. Dia menegaskan, dirinya sangat mendukung upaya-upaya untuk memperkuat peran dan posisi DPD, sehingga terbangun keseimbangan peran dengan DPR. Bahkan kata dia, kalau memang perlu, segera mengamandemen UUD 1945. Tinggal persoalannya bagaimana melobi partai-partai besar agar terbuka hatinya.
Secara etis anggota DPD berdasarkan optimalisasi fungsinya sebagai wakil kepentingan daerah, khususnya dalam hubungan dengan mereka yang diwakili, yaitu untuk memperjuangakan kepentingan-kepentingan rakyat di daerah yang diwakilinya. Anggota DPD harus selalu mempunyai hubungan baik dengan konstituen, mendengar keluhannya, menyuarakan aspirasi, mendiskusikan kebutuhan dan masalah yang dihadapi, mengaktualisasikan (politisasi dalam arti untuk memperoleh perhatian publik), serta mencarikan solusi melalui pelaksanaan fungsi dan penggunaan hak-hak politik betapapun terbatasnya. Sedangkan etika rasionalis mengaitkan kinerja politik dengan nilai-nilai substantif, seperti keadilan, kebaikan bersama, atau kebebasan. Artinya, kinerja anggota dan institusi DPD ditakar dari seberapa aktif upaya dan keberhasilannya dalam menunjukan keadilan, mengakomodasikan mereka termajinalkan, membukakan akses setiap kelompok untuk lebih terintegrasi dan berpartisipasi dalam sistem politik, ekonomi, sosial, dan sebagainya.17
Anggota DPD perlu mengikatkan diri menyuarakan aspirasi dan kepentingan daerah pada penderitaan kelompok - kelompok masyarakat yang paling tertinggal di daerah-daerah dan membangun jaring yang kuat dengan berbagai elemen kritis dalam masyarakat di berbagai daerah, dengan organisasi-organisasi masyarakat sipil, dengan media massa, dan secara aktif memproduksi wacana untuk mewarnai dan mengarahkan diskursus publik dan politik sehingga lebih peduli dan memihak kepada mereka yang lemah di daerah-daerah. Pendek kata, anggota DPD sebagai tokoh-tokoh terpilih dari daerah harus memperkuat komitmen, kepedulian, dan keberpihakan kepada mereka yang paling menderita di republik ini, kemudian menyerap dan meminjam energi, atau mengajak bersama-sama segenap elemen kritis untuk mengatasinya.

HARAPAN MASYARAKAT DI DAERAH

Penambahan otoritas DPD itu merupakan keniscayaan yang kini masih membutuhkan dukungan semua pihak. Kita sudah tidak bisa main-main lagi untuk menggampangkan institusi pilihan rakyat dengan meminimalkan peran dan otoritasnya. Jadi inilah momentum yang tepat bagi DPD untuk menjadikan dirinya sendiri.
Kesadaran politis untuk memperkuat peran DPD, dengan mempertimbang-kan harapan masyarakat di daerah yang amat besar terhadap DPD serta legitimasi politiknya yang tinggi , berkembang wacana dalam rangka lebih memperkuat demokrasi di Indonesia, untuk lebih memberdayakan peran DPD.
Berdasarkan amandemen UUD 1945 lembaga legislatif di Indonesia secara formal (kelembagaan) menganut bikameral meskipun bersifat bikameral lunak karena secara subtantif kewenangan lembaga yang satu dengan ysng lain tidak seimbang. Bahwa sistem legislatif bikameral Indonesia lebih cenderung mengadopsi sistem kongres di Amerika Serikat.18
Indonesia adalah negara besar, baik penduduk maupun luas wilayahnya. Dengan beragamnya kepentingan yang dilahirkan oleh sifat multietnis dan multikultural bangsa ini, yang memerlukan keterwakilan (representation) yang tidak hanya atas dasar jumlah penduduk, sesungguhnya Indonesia membutuhkan sistem bikameral yang jangan terlalu lemah. Dengan demikian dapat diciptakan sistem check and balance yang kuat, bukan hanya antara lembaga-lembaga legislatif, eksekutif, yudikatif, namun juga di dalam cabang legislatif itu sendiri.
DPR yang dipilih berdasarkan jumlah penduduk dan mewakili partai-partai, dan DPD yang mewakili daerah tanpa dipengaruhi jumlah penduduk, dan secara perorangan bukan atas nama partai, akan merupakan pasangan lembaga legislatif yang ideal. Apabila sistemnya berjalan dengan baik. Sebagai contoh di DPR 314 anggota dari 550 atau 57 persen mewakili 6 profinsi di Jawa. Di DPD hanya 24 dari 128 atau 19 persen anggota yang mewakili propinsi – propinsi di jawa.19 
Jawa barat  propinsi yang jumlah penduduknya terbesar dan mengirim 90 anggota DPR, memiliki 4 anggota DPD,. Jumlah ini sama dengan Gorontalo yang penduduknya hanya 800 ribu dan diwakili 3 anggota DPR. Jadi, sungguh indah kombinasi dua lembaga legislatif kita itu kalau saja kita niatkan untuk menjalankannya secara sungguh-sungguh. Karena itu kalau memang sistem dua kamar itu yang dikehendaki, mari kita selenggarakan secara benar. Kalau tidak dikehendaki, kembali saja ke sistem  unikameral. Tetapi, jangan memdua atau setengah-setengah hati dan menjadikannya sebuah sistem yang mubazir.

KESIMPULAN
dalam sistem ketatanegaraan di Indonesia, posisi DPD setara dengan lembaga negara lain. Namun kehadirannya terasa belum mampu memainkan peran berarti dalam menyuarakan aspirasi dan kepentingan daerah. Penyebab utamanya, wewenang yang dimiliki DPD masih sangat terbatas. DPD tidak mempunyai kewenangan dan fungsi sebagaimana yang dimiliki DPR. Sejauh ini DPD hanya memiliki kewenangan mengusulkan, memberikan masukan, pertimbangan ataupun saran terhadap Rancangan Undang – Undang. Sedangkan yang berhak memutuskan adalah DPR.
UUD 1945 tidak mengatur secara tegas apa saja hak-hak DPD dan hak-hak anggota DPD, juga tidak diatur bagaimana membahas Rancangan Undang – Undang dari DPD dan lain-lain. Seharusnya aturan-aturan yang mengangkut mekanisme, hak-hak yang melekat pada DPD dan anggota DPD diatur sama dengan ketentuan mengenai DPR. Khusus DPD sesuai awal kehadirannya dirancang hanya terbatas pada RUU yang mengatur hal-hal yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran, dan penggabungan daerah, pengelolahan sumber daya alam, dan sumber daya ekonomi lainnya serta berkaitan dengan perimbangan pusat dan daerah saja.
Dengan memperkuat peran DPD utamanya dalam menyuarakan aspirasi dan kepentingan daerah, tidak berarti DPR menjadi lemah yang benar adalah system perwakilan dan lembaga legislative kita akan menjadi lebih kuat, yang berarti demokrasi pun akan tertata lebih kukuh di negeri ini.

 

SARAN  

a)       Sangat dibutuhkan kepedulian para wakil rakyat periode 2004-2009 ini adalah mempertegas kembali fungsi DPD. Sangat disayangkan kalau potensi besar DPD tidak di optimalkan. Pada hal masukkan-masukkan yang diberikan pasti sangat berarti. Para legislator yang kini menguasai parlemen harus segera memikirkan masa depan DPD. Ini akan menjadi kesalahan besar bersama para wakil rakyat periode ini, bila ternyata tidak mampu menyelesaikan persoalan DPD. Intinya kedepan mau diapakan DPD ini.
b)       Untuk jangka pendek, perlu dilakukan penyempurnaan terhadap UU tentang SUSDUK yang membuka peluang bagi DPD untuk berperan aktif dalam proses legislasi, diikut sertakan dalam pembahasan RUU. Tidak hanya pada awal pembicaraan tahap, melainkan pada seluruh pembicaraan tahap tersebut. Sedangkan untuk jangka panjang, perlu dipertimbangkan untuk memberikan fungsi dan wewenang kepada DPD layaknya senat dinegara-negara lain yang menganut sistem bikameral. Sehingga DPD bisa ikut menetapkan dan memutuskan RUU. Itu bisa dilakukan melalui amandemen UUD 1945.
-----




DAFTAR BACAAN

A.Mukhti Fadjar (2005) ““Dewan Perwakilan Daerah, Persoalan Eksistensi Kompentensi Dan Regulasi ”. Makalah Semiloka, diselenggarakan atas kerjasama seketariat MPR RI dengan PP OTODA Universitas Brawijaya Malang, tanggal 28 Desember 2005.

Bagir Manan (2003) Teori Dan Politik Konstitusi.. FH UII  Press, Yogyakarta.

Bagian HTN FH Unair Surabaya (2006) “Tugas Wewenang Dan Fungsi DPD”. Makalah Semiloka, diselenggarakan Assosiasi  Pengajar HTN-HAN Propinsi Jawa Timur di Universitas Brawijaya Malang, 29 Desember 2005.

Ismail Sunny (2004) “Kedudukan MPR, DPR dan DPD Pasca Amandemen UUD 1945”. Makalah Seminar Nasioanal, diselenggarakan oleh BPHN Departemen Hukum dan HAM RI dengan FH . Universitas Airlangga Surabaya di Surabaya, 9-10 juni 2004.

Megawati dan Ali Murtopo (2006) Parlemen Bikameral Dalam Sistem Ketatanegaraan. Penerbit UAD Press, Yogyakarta.

Ni’matul Huda (2003) Politik Ketatanegaraan Indonesia, Kajian Terhadap Dinamika Perubahan UUD 1945. FH. UII Press, Yogyakarta.

------- (2006) Hukum Tata Negara Idonesia. Raja Grafindo Persada, Jakarta.

Priyatmoko (2005) Optimalisasi Peran DPD untuk Menyuarakan Aspirasi dan Kepentingan Daerah”. Makalah Semiloka, diselenggarakan atas kerja sama sekretariat MPR RI dengan PP OTODA Universitas Brawijaya Malang, 28 Desember 2005.

T.A. Legowo Dkk. (2005) Lembaga Perwakilan Rakyat DI Indonesia, Studi dan Analisis Sebelum dan Setelah Perubahan UUD1945. FORMAPPI, Jakarta.



* Abd. Rachman A. Latif,SH.MHum. adalah dosen Kopertis Wilayah VII Jatim, DPK pada Universitas Wisnuwardhana Malang.
1  Ni’matul Huda. Hukum Tata Negara Indonesia. PT. Raja Grafindo Persada,Jakarta,2006, hal 182
2 T.A. Legowo Dkk. Lembaga Perwakilan Rakyat Di Indonesia, Studi dan Analisis Sebelum dan Setelah Perubahan UUD 1945. FORMAPPI, Jakarta, 2005, hal. 169.
3 Jawa Pos, tanggal 27 Desember 2006.”DPD Potret Paradoks Legitimasi”.
4 Megawati dan Ali Murtopo. Parlemen Bikameral Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia”. Penerbit UAD Press, Yogyakarta, 2006, Hal. 93.
5 Ni’matul Huda, Politik Ketatanegaraan Indonesia, kajian Terhadap Dinamika Perubahan UUD 1945.  FH UII Press, Yogyakarta, 2003,Hal. 227.
6 T.A Legowo dkk. Lembaga Perwakilan……... Op.Cit, Hal. 160
7 Bagir Manan. Teori dan Politik.  FH UII Press, Yogyakarta, 2003, Hal. 58.
8 Jawa Pos, tanggal 27 Desember 2006, ”DPD Potret Paradoks Legitimasi ”.
9 Ismail Sunny. ”Kedudukan MPR, DPR dan DPD Pasca Amandemen UUD 1945”, Malakah Seminar Nasional diselenggarakan oleh BPHN Dept. Hukum dan HAM RI dengan F.H. Univ. Airlangga Surabaya, tanggal 9-10 Juni 2004, Surabaya, hal. 12
10 Jawa Pos, tanaggal 26 Desember 2006, ” Membangun Peran DPR-DPD ”.
11 Jawa Pos, tanggal 31 Januari 2007,” Sistem Bikameral Setengah Hati”.
12 Jawaa Pos, Tanggal 26 Desember 2006, “ Membangun Peran DPR_DPD”.
13 Jawa Pos, Tanggal 31 Januari 2007, ”Otoritas DPD Harus Diperluas”.
14 Bagian HTN FH Unair Surabaya. “Tugas Wewenang dan Fungsi DPD”, Makalah Semiloka, Penyelanggara Asosiasi Pengajar HTN dan HAN Prop. Jatim, di Univ. Brawijaya Malang, Tanggal 29 Desember 2005, Hal. 5.
15 A.Mukti Fadjar. ”Dewan Perwakilan Daerah, Persoalan Eksistensi Kopentensi dan Regulasi”. Makalah pada Semiloka, diselenggarakan atas kerjasama Sekretariat MPR RI dengan PP OTODA Univ. Brawijaya Malang, tanggal 28 Desember 2005, Hal.2
16  Jawa Pos, Tanggal 26 Desember 2006, “Kehadiran DPD di Parlemen untuk Membangun Hubungan Checks and Balance”.
17 Priyatmoko, “Optimalisasi Peran DPD untuk Menyuarakan Aspirasi dan Kepentingan Daerah”. Makalah pada Semiloka, diselenggarakan atas kerjasama Sekretariat MPR RI dengan PP OTODA Univ. Brawijaya Malang, tanggal 28 Desember 2005, Hal. 5.
18 Megawati dan Ali Murtopo, “………..”, Op Cit, Hal. 2
19 Jawa Pos, Tamggal 7 Januari 2007, “Pemikiran Sistem Parlemen Bikameral”.

 --------------------

SELAYANG PANDANG  HUMAN TRAFFICKING

Oleh:
DWI SRIYANTINI*

ABSTRAK
Fenomena perdagangan manusia (human trafficking) di Indonesia adalah pencerminan rendahnya martabat Bangsa Indonesia. Oleh karenanya semua pihak perlu dan harus saling bergandengan tangan untuk menghapuskannya. Dengan semakin banyak pihak-pihak yang melibatkan diri dalam upaya ini, maka jejaring kerja penghapusan perdangan manusia dapat semakin diperluas dan diperkuat di seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Pendahuluan
            Tidak ada satu negara pun di dunia ini yang kebal terhadap traffiking/perdagangan manusia. Setiap tahunnya diperkirakan 600.000 – 800.000 perempuan, laki-laki dan anak-anak diperdagangkan menyeberangi perbatasan internasional (sesuai Laporan Deplu AS Tahun 2004). Para korban dipaksa bekerja di tambang-tambang dan tempat kerja buruh berupah rendah, di tanah pertanian sebagai pelayan rumah, dan banyak bentuk perbudakan di luar kemauan mereka dan dari laporan itu pula diperkirakan lebih dari separuhnya para korban diperdagangkan secara internasional untuk eksploitasi seksual. Menurut PBB, perdagangan manusia ini adalah perusahaan kriminal terbesar ketiga tingkat dunia yang menghasilkan sekitar 9,5 juta USD, juga salah satu perusahaan kriminal yang paling menguntungkan dan sangat terkait dengan pencucian uang, perdagangan narkoba, pemalsuan dokumen dan penyelundupan manusia.
Di Indonesia  lebih dari 5 juta orang, khususnya perempuan dan anak sangat rentan terhadap praktek-praktek yang menjurus kepada tindakan perdagangan orang, menjebak mereka dalam hutang, pekerjaan prostitusi, pornografi, porno aksi, kerja paksa, praktek-praktek perbudakan dan lain-lainnya, disaat mereka jauh dari keluarga dan lingkungannya yang dapat melindungi mereka.
Berdasarkan laporan hasil penelitian Pusat Pengembangan Hukum dan Gender (PPHG) Universitas Brawijaya Malang Tahun 2002 menunjukkan bahwa sebanyak 30 % dari 70.000 orang yang diperdagangkan di Asis Tenggara adalah anak berusia 14 – 17 tahun. Tahun 2000 dari 1683 kasus yang dilaporkan terkait perdagangan perempuan dan anak, hanya 1094 kausu yang diteruskan ke pengadilan. Kota besar yang rawan perdagangan anak, diantaranya adalah : Jakarta, batam, bali dan Medan. Modus yang dilakukan antara lain prostitusi/pelacuran, pengantin pesanan, buruh anak, perdagangan bayi/organ tubuh bayi dan adopsi.
            Pada dasarnya tidak seorangpun berhak meremehkan tantangan dalam memerangi traffiking. Beberapa pelaku traffiking menghasilkan banyak uang dan terlalu kejam untuk mampu memikirkan kesengsaraan yang mereka timbulkan. Yang lainnya berpikir bahwa mereka hanya melakukan “korupsi kecil” dan oleh karena itu “sebenarnya bukan” pelaku traffiking. Dan celakanya lagi merekapun bahkan berpikir bahwa mereka sedang “menolong” dengan memberikan kesempatan kerja pada orang lain dan tidak menyadari bahwa mereka menempatkan orang-orang dalam bahaya.
            Calon buruh migranpun yang menjadi korban traffiking secara lugu juga memegang peranan dalam kenaasan mereka. Kebanyakan dari mereka melihat kelebihan dari bermigrasi untuk kerja ke daerah lain di Indonesia atau keluar negeri tapi diantara mereka tidak perduli atau tidak mau percaya bahwa mereka harus melindungi diri dari bahaya yang ada.
Sebagaimana dikatakan oleh Mantan Menko Kesra Prof. Dr.Alwi A. Shihab, Ph.D., bahwa perdagangan manusia adalah pencerminan rendahnya martabat Bangsa Indonesia. Oleh karenanya semua pihak perlu dan harus saling bergandengan tangan untuk menghapuskannya. Dengan semakin banyak pihak-pihak yang melibatkan diri dalam upaya ini, maka jejaring kerja penghapusan perdangan manusia dapat semakin diperluas dan diperkuat di seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Apakah yang dimaksud dengan Human Trafficking ?
Menurut Saparinah Sadli, pada tahun 1994 Sidang Umum PBB mengadopsi definisi perdagangan manusia yang mencakup definisi yang sangat luas sebagai berikut :
Menempatkan pemindahan orang secara tidak sah dan secara diam-diam melintasi batas nasional dan internasional. Pemindahan orang tersebut sebagian besar berasal dari negara berkembang dan beberapa negara yang berada pada tahap transisi ekonomi dengan tujuan akhir memaksa perempuan dan anak perempuan ke dalam situasi yang operatif dan eksploitatif baik secara seksual maupun ekonomis untuk keuntungan bagi perekrut, pelaku perdagangan dan sindikat kejahatan, juga aktifis illegal lainnya yang menghubungkan dengan perdagangan manusia seperti pemaksaan menjadi pekeerja domestik, perkawinan palsu, dipekerjakan secara diam-diam dan adopsi palsu.
Setelah itu definisi perdagangan orang mengalami perkembangan yang cukup pesat sampai ditetapkannya Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, Suplementing The United Nations Convention Against Transnational Organized Crime, tahun 2000. Protocol ini kemudian lebih dikenal dengan sebutan Palermo Convention atau Konvensi Palermo 2000. Dalam protocol ini yang dimaksud dengan perdagangan orang diatur dalam pasal 3 yang menyebutkan :
(a)           Yang dimaksud dengan Perdagangan Orang adalah rekrutmen, transportasi, pemindahan, penye,bunyian atau penerimaan seseorang, dengan ancaman atau penggunaan kekerasaan atau bentuk-bentuk tekanan lain, penculikan, pemalsuan, penupuan atau pencurangan, atau penyalahgunaan kekuasaan atau posisi rentan, ataupun penerimaan/pemberian bayaran, atau manfaat sehingga memperoleh persetujuan dari orang yang memegang kendali atas orang tersebut untuk dieksploitasi yang secara minimal termasuk eksploitasi lewat prostitusi atau bentuk-bentuk eksploitasi seksual lainnya, kerja atau pelayanan paksa, perbudakan atau praktek-praktek yang menyerupainya, adopsi illegal atau pengambilan organ-organ tubuh;
(b)           Ijin dari seorang korban perdagangan manusia untuk maksud eksploitasi sebagaimana termaktub dalam sub. a akan menjadi tidak relevan dimana segala cara telah digunakan;
(c)           Perekrutan, transportasi, transfer, penyembunyian atau penerimaan seorang anak untuk maksud eksploitasi harus dianggap “memperdagangkan manusia”;
(d)           “Anak” adalah setiap orang yang berusia di bawah usia 18 tahun.
Menurut Keppres No. 88 / 2002 Tentang Rencana Aksi Nasional Penghapusan Perdagangan (Trafficking) Perempuan dan Anak, pengertian traffiking terhadap manusia adalah :
segala tindakan pelaku traffiking yang mengandung salah satu atau lebih tindakan perekrutan, pengangkutan antar daerah dan antar negara, pemindahtanganan, pemberangkatan, penerimaan dan penampungan sementara atau di tempat tujuan,
perempuan dan anak. Dengan cara ancaman, penggunaan kekersan verbal dan fisik, penculikan, penipuan, tipu muslihat, memanfaatkan posisi kerentanan (misalnya ketika seseorang tidak memiliki pilihan lain, terisolasi ,ketergantungan obat, jebakan hutang dan lain-lain), memberikan atau menerima pembayaran atau keuntungan, dimana perempuan dan anak digunakan untuk tujuan pelacuran dan eksploitasi seksual (termasuk phaedopili), buruh migrant legal maupun illegal, adopsi anak, pekerjaan jermal, pengantin pesanan, pembantu rumah tangga, mengemis, industri pornografi, pengedaran obat terlarang, dan penjualan organ tubuh, serta bentuk-bentuk eksploitasi lainnya.
Sedangkan menurut UU Nomor 21 Th. 2007 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Perdagangan Orang ( UU PTPPO ) Pasal 1 point 1 :
Perdagangan orang adalah tindakan perekrutan, pengangkutan, penampungan, pengiriman, pemindahan, atau penerimaan seseorang dengan ancaman kekerasan, penggunaan kekerasan, penculikan, penyekapan, pemalsuan, penipuan, penyalagunaan kekuasaan, atau posisi rentan penjeratan utang atau memberi bayaran atau manfaat, sehingga memperoleh persetujuan dari orang yang memegang kendali atas orang lain tersebut, baik yang dilakukan di dalam negara maupun antar negara untuk tujuan eksploitasi atau mengakibatkan orang tereksploitasi.

Kerangka Traffiking Terhadap Manusia Menurut ACILS-ICMC
            Trafficking terhadap perempuan dan anak-anak adalah pemindahan perempuan dan anak-anak dari lingkungan keluarga mereka atau system lingkungan lain melalui :
PROSES
+
CARA
   +
          TUJUAN
Perekrutan
atau
Pengangkutan
atau
Pengiriman
atau
Penampungan
atau
Penerimaan
  D
  A
  N

Ancaman
atau
Pemaksaan
atau
Penculikan
atau
Penipuan
atau
Kebohongan
atau
Kecurigaan
Atau
Penyalahgunaan
Kekuasaan
D
A
N

A

N
          Prostitusi
              atau
Eksploitasi / Kekerasan
            Seksual
              atau
    Kerja paksa /Upah
         Tak Layak
              atau
  Perbudakan/Praktek
        Lain Serupa
                1
     +
             1
  +
               1
Oval: PERSETUJUAN KORBAN TIDAK  RELEVAN
RELEVAN



Dalam kasus yang terjadi pada anak-anak (di bawah usia 18 th), cara terjadinya kejadian tersebut dianggap relevan. Jika proses dan tujuan sudah ada, maka anak tersebut sudah dianggap sebagai korban  Trafficking.

 

Bentuk - Bentuk Human Trafficking
            Beberapa bentuk trafficking manusia yang terjadi pada perempuan dan anak, yaitu :
1. Kerja Paksa Seks & Eksploitasi Seks ( DN & LN )
2. Pembantu Rumah  Tangga / PRT  ( DN & LN )
3. Bentuk Lain Dari Kerja Migran ( DN & LN )
4. Penari, Penghibur & Pertukaran Budaya ( Terutama di LN )
5. Pengantin Pesanan  ( Terutama di LN )
6. Beberapa Bentuk Buruh / Pekerja Anak ( Terutama di DN )
7. Penjualan bayi ( DN & LN )
8. Dipaksa menjadi pengemis ( Terutama di DN )
9. dll..

Apakah Penyebab Terjadinya Human Trafiking di Indonesia ?
            Pada dasarnya di setiap negara trafficking selalu terjadi, sekaya apapun negara tersebut, karena dari banyaknya orang yang kaya, yang miskin selalu ada tetapi jumlahnya memang kecil. Akan tetapi kejahatan trafficking ini menjadi tumbuh subur seperti jamur di musim hujan di negara yang jumlah penduduk miskinnya besar. Oleh karena itu pada dasarnya factor pendorong utama dari banyaknya kasus-kasus trafficking adalah kemiskinan dengan segala hal yang berkait dengan hal itu. Faktor lain sebagai penyebab yang tidak kalah pentingnya adalah adanya pembedaan gender yang memunculkan ideology patriarkhi yang pada titik tertentu juga menyebabkan terjadinya kejahatan ini. Dan sebagai contohnya adalah adanya pandangan, bahwa perempuan merupakan “barang” yang laku diperdagangkan.
a. Faktor pendorong
1.   Kemiskinan
      Menurut Data BPS, dari 210 juta penduduk Indonesia diperkirakan sekitar 40 juta  orang hidup dibawah garis kemiskinan.
2.   Tingkat pendidikan masyarakat yang rendah
3.   Sempitnya lapangan pekerjaan
4.   Pengangguran yang besar
5.   Konflik atau Bencana Alam
6.   Kurangnya informasi atau perencanaan kedepan
7.   Kurangnya informasi yang jelas tentang kota atau negara tujuan kerja
8.   Terlalu menaruh kepercayaan yang begitu besar kepada agent/perekrut.
9.   Praktek-praktek social dan kultural, marginalisasi/subordinasi perempuan dijual oleh keluarga, mempercayakan anaknya kepada keluarga/ temannya yang kaya.
10.dll.
b. Faktor penarik
            Selain factor pendorong yang bersumber pada kemiskinan tersebut, factor penariknya adalah hal-hal yang berkaitan dengan pengatasan kemiskinan tersebut, jadi keinginan untuk menjadi kaya atau paling tidak tercukupi kebutuhannya. Adapun factor-faktor penariknya adalah :
1. Ingin mendapatkan penghasilan yang besar/banyak dan atau memperabaiki hidup
2. Ingin mendapat jodoh
3. Terpengaruh gaya hidup konsumtif
4. Kecanduan narkoba
5. Sulit hidup menjanda
6. Membayar hutang keluarga
7. Membalas jasa orang tua yang memeliharanya,
8. dll.
Siapakah Pelaku Human Trafficking ?

SIAPA  ?

Adalah Pelaku jika…………………..
SPONSOR BURUH
MIGRAN
Mereka berbohong pada calon Tenaga Kerja mengenai kondisi Kerja atau memberikan dokumen dengan informasi palsu
AGEN  PEREKRUT
TENAGA  KERJA
Mereka mengurung orang/memaksa orang melakukan
pekerjaan yg  mereka tidak mau lakukan
APARAT 
PEMERINTAH
Mereka memalsukan dokumen, pelanggaran perekrutan
tenaga kerja atau membantu melintasi perbatasan secara illegal

SIAPA  ?

Adalah Pelaku jika…………………..
MAJIKAN
Menyiksa staf/pekerja atau menggunakan jeratan hutang gunakan jeratan hutang untuk mengurung pekerja
PEMILIK  RUMAH
BORDIL
Memaksa orang kerja seks, mengurung pekerja seks, mempekerjakan anak dibawah umur 18 tahun
KERABAT
Menjual anak atau membuatkan kontrak bagi anak-anak untuk bekerja yang eksploitatif

Rute-Rute Trafficking di Indonesia
            Human Trafficking terjadi hampir di seluruh wilayah Indonesia. Secara umum daerah-daerah ini terkait dengan daerah pengirim/ asal, penerima dan trasit untuk buruh migran.
a.  Daerah Pengirim / Asal.
Daerah pengirim/asal adalah daerah asal korban, yang cenderung daerah yang     minim dan biasanya pedesaan yang relatif miskin. Daerah pengirim ini biasanya berlokasi di Jawa, Lombok, Sulawesi Utara dan Lampung.
b.  Daerah Penerima
      Daerah penerima adalah daerah-daerah kemana para korban dikirim,dan biasanya tujuan tertentu mempunyai ciri trafficking tertentu, misalnya :
  1. Kerja Seks Secara Paksa :
Batam, Jakarta, bali, Surabaya, papua dan daerah lainnya dimana industri seks dan pariwisata ditemukan di Indonesia.
Jepang, Malaysia, Sangapura dan Korea Selatan dikenal daerah tujuan internasional.
  1. Pembantu Rumah tangga ( PRT )
Semua daerah kota besar baik di Indonesia maupun Hong Kong, Malaysia, Timur Tengah, Singapura ataupun Taiwan.
     3.    Pengantin Pesanan        : Taiwan
     4.  Penari Budaya                 : Jepang
     5.    Indonesia sebagai penerima (ada beberapa bukti bahwa para perempuan juga ditrafik ke Indonesia dari Asia dan Eropa untuk bekerja di industri seks)
c. Daerah Transit
    yaitu daerah yang dilewati oleh para korban sebelum sampai ke tempat tujuan. Kebanyakan daerah transit adalah daerah-daerah yang memiliki pelabuhan, bandara, terminal transportasi darat yang besar dan daerah-daerah perbatasan internasional, misalnya : Jakarta, Batam, Surabaya, Kaltim, Kalbar dan Lampung.

Strategi Penghapusan Praktek Trafficking
            Beberapa strategi yang dilakukan dalam rangka penghapusan praktek trafficking perempuan dan anak dilakukan melalui 3 (tiga ) tahapan, yaitu :
1. Pencegahan (Prevention),
2. Perlindungan (Protection), dan
3. Penindakan hukum pada pelaku (Prosecutian)
1. Tindakan Pencegahan
              Upaya pencegahan terhadap meluasnya praktek trafficking antara lain berupa peningkatan kesadaran dan pendidikan kepada masyarakat. Usaha ini bisa dilakukan dengan beberapa cara, antara lain :
a. Memprakarsai secara langsung program pendidikan masyarakat dan kampanye anti-trafficking bekerjasama dengan Pemerintah, LSM, Organisasi Kemasyarakatan, dll.
b.   Pemberian wawasan hukum kepada pejabat penegak hukum dan pejabat pemerintahan.
c.   Pemberian pendidikan dasar dan pelatihan ketrampilan yang berkualitas bagi perempuan dan anak untuk memperoleh pekerjaan yang menguntungkan.
d.   Meningkatkan alokasi anggaran nasional/daerah untuk memerangi praktek trafficking perempuan dan anak.
e.   Melakukan riset, promosi pembuatan hukum, dll
2. Tindakan Perlindungan
            Tindakan perlindungan terhadap korban trafficking dan saksi yang terkait dapat dillakukan dalam rangka :
a.   Pemulangan korban (retum) bekerjasama dengan pemerintah membantu proses pemulangan sampai pengintegrasian korban dalam masyarakat.
b.   Memberikan perawatan medis dan psikologis serta konseling melalui WCC maupun PTT
c.   Memberikan bantuan penampungan, meliputi pengurusan dokumen serta bantuan pemulangan ke daerah asal.
d.   Melakukan pendampingan baik proses hukum maupun dalam pengurusan administrasi dan hak yang harus diperoleh korban
3. Tahapan Penindakan Hukum Pada Pelaku
          Trafficking adalah illegal dimata hukum Indonesia dan tidak dibenarkan, sehingga aparatur penegak hukum berhak memproses secara hukum bagi pelaku trafficking, mulai tingkat penyidikan, penuntutan dan pemutusan/vonis hakim. Hal ini sebagaimana telah disahkannya UU Nomor 21 Tahun 2007 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Perdagangan Orang ( UU PTPPO ). Proses ini bisa dillakukan dengan beberapa tahapan, misal penetapan UU-nya, memberikan tempat partisipasi bagi LSM dan organisasi kemasyarakatan terkait untuk memberikan informasi, dll.

Aspek Hukum Tindak Pidana Perdagangan Orang Menurut UU PTPPO
            Pemberantasan perdagangan perempuan di Indonesia dikenal melalui UU Nomor 21 Tahun 2007 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Perdagangan Orang. Adapun beberapa ancaman pidana yang diberikan antara lain sebagai berikut :
1.  Traffiking di wilayah NKRI …………………….Pidana penjara paling singkat 3 tahun dan paling lama 15 tahun dan pidana denda paling sedikit Rp. 120.000.000 dan paling banyak Rp. 600.000.000. (Pasal 2 ayat 1 UU No. 21 Tahun 2007/UU PTPPO
      Traffiking di wilayah  NKRI mengakibatkan orang tereksploitasi…………………………Pidana penjara paling singkat 3 tahun dan paling lama 15 tahun dan pidana denda paling sedikit Rp. 120 juta dan paling banyak Rp. 600 juta. (Pasal 2 (2) UU PTPPO)
Traffiking di wilayah  NKRI mengakibatkan orang tereksploitasi dan luka berat, gangguan jiwa berat, penyakit menular lainnya yang membahayakan jiwanya, kehamilan, atau terganggu atau hilangnya fungsi reproduksinya maka ancaman pidananya ditambah 1/3. ( Pasal 7 (1)
Idem di atas dan mengakibatkan matinya korban ………….Dipidana dengan pidana penjara paling singkat 5 tahun dan paling lama penjara seumur hidup dan dipidana denda paling sedikit Rp. 200 juta dan paling banyak Rp. 5 milyar. ( Pasal 7 (2) )
      Dilakukan oleh penyelenggara negara yang menyalahgunakan kekuasaannya yang mengakibatkan terjadinya tindak pidana perdagangan orang sebagaimana diatur pasal 2……… ancamannya :  
1.   ditambah 1/3
      2. dapat dikenakan pidana tambahan berupa pemberhentian secara tidak dengan hormat dari jabatannya yang dicantumkan sekaligus dalam amar putusan pengadilan. ( Pasal 8 ayat 1,2 dan3 )
                                                           
2.  Memasukkan orang ke wilayah NKRI untuk dieksploitasi di wilayah NKRI atau di negara lain …….. Dipidana dengan pidana penjara paling singkat 3 tahun dan paling lama 15 tahun dan pidana denda paling sedikit Rp. 120 juta dan paling banyak Rp. 600 juta.
      ( Pasal 3 )
Idem dan mengakibatkan korban menderita luka berat, gangguan jiwa berat, penyakit menular lainnya yang membahayakan jiwanya, kehamilan, atau terganggu atau hilangnya fungsi reproduksinya maka ancaman pidananya ditambah 1/3. ( Pasal 7 (1)  )
 Idem dan mengakibatkan matinya korban ………….Dipidana dengan pidana penjara paling singkat 5 tahun dan paling lama penjara seumur hidup dan dipidana denda paling sedikit Rp. 200 juta dan paling banyak Rp. 5 milyar. ( Pasal 7 (2) )
      Dilakukan oleh penyelenggara negara yang menyalahgunakan kekuasaannya yang mengakibatkan terjadinya tindak pidana perdagangan orang sebagaimana diatur pasal
3……………..ancamannya :             
1.   ditambah 1/3
2.       dapat dikenakan pidana tambahan berupa pemberhentian secara tidak dengan hormat dari jabatannya yang dicantumkan sekaligus dalam amar putusan pengadilan. ( Pasal 8 ayat 1,2 dan3 )

3.   Membawa WNI ke LN dengan maksud untuk dieksploitasi di LN……….. Dipidana penjara paling singkat 3 tahun dan paling lama 15 tahun dan pidana denda paling sedikit Rp. 120 juta dan paling banyak Rp. 600 juta. ( Pasal 4 )
Idem dan mengakibatkan korban menderita luka berat, gangguan jiwa berat, penyakit menular lainnya yang membahayakan jiwanya, kehamilan, atau terganggu atau hilangnya fungsi reproduksinya maka ancaman pidananya ditambah 1/3. ( Pasal 7 (1)  )
 Idem dan mengakibatkan matinya korban ………….Dipidana dengan pidana penjara paling singkat 5 tahun dan paling lama penjara seumur hidup dan dipidana denda paling sedikit Rp. 200 juta dan paling banyak Rp. 5 milyar. ( Pasal 7 (2) )
      Dilakukan oleh penyelenggara negara yang menyalahgunakan kekuasaannya yang mengakibatkan terjadinya tindak pidana perdagangan orang sebagaimana diatur pasal 4……ancamannya :      
1.   ditambah 1/3
2.       dapat dikenakan pidana tambahan berupa pemberhentian secara tidak dengan hormat dari jabatannya yang dicantumkan sekaligus dalam amar putusan pengadilan. ( Pasal 8 ayat 1,2 dan3 )
4.   Melakukan pengangkatan anak dengan menjanjikan sesuatu atau memberikan sesuatu dengan maksud untuk dieksploitasi ………………… Dipidana dengan pidana penjara paling singkat 3 tahun dan paling lama 15 tahun dan pidana denda paling sedikit Rp. 120 juta dan paling banyak Rp. 600 juta. ( Pasal 5 UU PTPPO )
Idem dan mengakibatkan korban menderita luka berat, gangguan jiwa berat, penyakit menular lainnya yang membahayakan jiwanya, kehamilan, atau terganggu atau hilangnya fungsi reproduksinya maka ancaman pidananya ditambah 1/3. ( Pasal 7 (1)  )
Idem dan mengakibatkan matinya korban ………….Dipidana dengan pidana penjara paling singkat 5 tahun dan paling lama penjara seumur hidup dan dipidana denda paling sedikit Rp. 200 juta dan paling banyak Rp. 5 milyar. ( Pasal 7 (2) )
      Dilakukan oleh penyelenggara negara yang menyalahgunakan kekuasaannya yang mengakibatkan terjadinya tindak pidana perdagangan orang sebagaimana diatur pasal 5…… ancamannya :     
1.   ditambah 1/3
2.       dapat dikenakan pidana tambahan berupa pemberhentian secara tidak dengan hormat dari jabatannya yang dicantumkan sekaligus dalam amar putusan pengadilan. ( Pasal 8 ayat 1,2 dan3 )

5.   Setiap orang yang melakukan pengiriman anak ke dalam atau LN dengan cara apapun yang mengakibatkan anak tersebut tereksploitasi ………….. Dipidana dengan pidana penjara paling singkat 3 tahun dan paling lama 15 tahun dan pidana denda paling sedikit Rp. 120 juta dan paling banyak Rp. 600 juta. ( Pasal 6 UU PTPPO )
Idem dan mengakibatkan korban menderita luka berat, gangguan jiwa berat, penyakit menular lainnya yang membahayakan jiwanya, kehamilan, atau terganggu atau hilangnya fungsi reproduksinya maka ancaman pidananya ditambah 1/3. ( Pasal 7 (1)  )
 Idem dan mengakibatkan matinya korban ………….Dipidana dengan pidana penjara paling singkat 5 tahun dan paling lama penjara seumur hidup dan dipidana denda paling sedikit Rp. 200 juta dan paling banyak Rp. 5 milyar. ( Pasal 7 (2) )
      Dilakukan oleh penyelenggara negara yang menyalahgunakan kekuasaannya yang mengakibatkan terjadinya tindak pidana perdagangan orang sebagaimana diatur pasal 6…… ancamannya :     
1.   ditambah 1/3
2.       dapat dikenakan pidana tambahan berupa pemberhentian secara tidak dengan hormat dari jabatannya yang dicantumkan sekaligus dalam amar putusan pengadilan. ( Pasal 8 ayat 1,2 dan3 )

6.       Menggerakkan orang lain supaya melakukan TPPO dan tindak pida terjadi ………… Dipidana penjara paling singkat 1 tahun dan paling lama 6 tahun dan pidana denda paling sedikit Rp. 40 juta dan paling banyak Rp. 240 Juta. ( Pasal 9 UU PTPPO )

7.       Membantu atau melakukan percobaan untuk melakukan TPPO ……. Dipidana dengan pidana sama sbgm. Dimaksud dalam pasal 2, 3, 4, 5 dan 6.  ( Pasal 10 UU PTPPO )

8.       Merencanakan atau melakukan permufakatan jahat untuk melakukan TPPO …….. Dipidana sama sebagai pelaku sbgm. dimaksud dalam pasal 2, 3, 4, 5, dan 6. ( Pasal 11 UU PTPPO )

9.       Menggunakan atau memanfaatkan korban TPPO dengan cara melakukan persetubuhan atau perbuatan cabul lainnya dengan korban TPPO, mempekerjakan korban TPPO untuk meneruskan praktik eksploitasi atau mengambil keuntungan dari hasil TPPO…. Dipidana sama sbgm. dimaksud dalam pasal 2, 3, 4, 5 dan 6. ( Pasal 13 UU PTTPO )

10.   TPPO dilakukan oleh koorporasi, maka penyidikan, penuntutan dan pemidanaan dilakukan terhadap korporasi dan/atau pengurusnya. ( Pasal 13 UU PTPPO )
Idem…………. Selain diancam pidana penjara dan denda terhadap pengurusnya, pidana yang dijatuhkan terhadap korporasi berupa denda dengan pemberat 3 X (3 kali) dari pidana denda sbgm. diatur dalam pasal 2, 3, 4, 5, dan 6 dan pidana tambahan berupa :
a. Pencabutan izin usaha
b. Perampasan kekayaan hasil tindak pidana
c. Pencabutan status badan hukum;
d. Pemecatan pengurus; dan/atau
e. Pelarangan kepada pengurus tsb untuk mendirikan korporasi dalam bidang yang sama. ( Pasal 15 ayat 1 & 2 UU PTPPO )

11.   TPPO dilakukan oleh sekelompok yang terorganisasi, maka setiap pelaku TPPO …… Dipidana sama sbgm. dimaksud dalam pasal 2 + 1/3 (sepertiga). ( Pasal 16 UU PTPPO)

12.   Jika TPPO dimaksud dalam pasal 2, 3,  dan 4 dilakukan terhadap anak, maka …….. Ancaman pidananya + 1/3 ( sepertiga).  ( Pasal 17 UU PTPPO )

13.   Memberikan  atau memalsukan keterangan palsu pada dokumen negara atau dokumen lain atau memalsukan dokumen negara atau dokumen lain untuk mempermudah terjadinya TPPO …………. Dipidana penjara paling singkat 1 tahun dan paling lama 7 tahun dan pidana denda paling sedikit Rp. 40 juta dan paling banyak Rp. 280 juta. (Pasal 19 UU PTPPO)

14.   Memberikan kesaksian palsu, menyampaikan alat bukti palsu atau barang bukti palsu,, atau mempengaruhi saksi secara melawan hukum di sidang pengadilan TPPO ……. Dipidana penjara paling singkat 1 tahun dan paling lama 7 tahun dan pidana denda paling sedikit Rp. 40 juta dan paling banyak Rp. 280 juta. (Pasal 20 UU PTPPO)

15.   Melakukan penyerangan fisik terhadap saksi atau petugas di persidangan TPPO…… Dipidana penjara paling singkat 1 tahun dan paling lama 5 tahun dan pidana denda paling sedikit Rp. 40 juta dan paling banyak Rp. 200 juta. ( Pasal 21 ayat 1 UU PTPPO )
Idem dan mengakibatkan saksi atau petugas luka berat, …………… Dipidana penjara paling singkat 2 tahun dan paling lama 10 tahun dan denda paling sedikit Rp. 80 juta dan paling banyak Rp. 400 juta ( Pasal 21 ayat 2 UU PTPPO )
Idem dan mengakibatkan saksi atau petugas mati, ……….. Dipidana penjara paling singkat 3 tahun dan paling lama 15 tahun dan pidana denda paling sedikit Rp. 120 juta dan paling banyak Rp. 600 juta. (Pasal 21 ayat 3 UU PTPPO)

16.   Dengan sengaja mencegah, merintangi, atau menggagalkan secara langsung atau tidak langsung penyidikan, penuntutan, dan pemeriksaan di sidang pengadilan terhadap tersangka, terdakwa atau saksi dalam perkata TPPO ….. Dipidana penjara paling singkat 1 tahun dan paling lama 5 tahun dan pidana denda paling sedikit Rp. 40 juta dan paling banyak Rp. 200 juta. (Pasal 22 UU PTPPO)
17.Membantu pelarian pelaku TPPO dari proses peradilan dengan memberi atau meminjamkan uang, barang atau harta kekayaan lainnya, menyediakan tempat tinggal, menyembunyikan atau menyembunyikan informasi keberadaan pelaku …….. Dipidana penjara paling singkat 1 tahun dsan paling lama 5 tahun dan pidana denda paling sedikit Rp. 40 juta dan paling banyak Rp. 200 juta. ( Pasal 23 UU PTPPO )

18.   Memberikan identitas saksi atau korban yang harus dirahasiskan ………..Dipidana penjara paling singkat 3 tahun dan paling lama 7 tahun dan pidana denda paling sedikit Rp. 120 juta dan paling banyak Rp. 280 juta.  ( Pasal 24 UU PTPPO )

19.   Jika terpidana tidak mampu membayar pidana denda, maka terpidana dapat dijatuhi pidana pengganti kurungan paling lama 1 tahun. ( Pasal 25 UU PTPPO )
20.   Korban yang melakukan tindak pidana karena dipaksa oleh pelaku TPPO….. tidak dipidana. ( Pasal 18 UU PTPPO )

BAGAIMANA ALUR PENANGANAN KASUS  HUMAN TRAFFICKING ?
Jika anda bertemu atau menjadi korban trafficking, yang harus anda lakukan adalah :
1. Jika kerja di LN, datangilah KBRI / perwakilan Indonesia di negara setempat unt mendapat perlindungan.
2. Jika anda kerja di Indonesia, datanglah ke aparat kepolisian, Camat, Lurah, RT/RW atau pemerintah /Dinsos/PP.
3.   Bisa juga mendatangani LSM atau lembaga lain yg menangani khususnya korban trafficking.
4. Jika ada luka fisik, maka anda akan dirujuk ke RS/lemb kesehatan untuk mendapat pengobatan/visum sebagai alat bukti.
5.   Jika anda ingin menuntut, hubungi pengacara/ LBH.
6.  Jika anda tidak siap kembali ke keluarga ……tidak apa-apa.
     Anda dirujuk ke pesantren/rumah aman.
7.        Jika anda sudah siap kembali ke keluarga anda masih bisa terus berhubungan dengan lembaga terkait untuk mendapat pelatihan ketrampilan, sebagai bekal  pengembangan  ekonomi ketika kembali ke masyarakat.
-----



DAFTAR PUSTAKA

Arivia, Gadis, (2006) Wacana Tubuh Perempuan, Jurnal Perempuan, CIDA, Jakarta
Choirul Bariah Mozasa, (2005) Aturan-Aturan Hukum Tarffiking (Perdagangan Perempuan dan Anak), USU Press, Medan
Didik M Arief mansur dan Elisatris Gultom, (2006) Urgensi Perlindungan Korban Kejahatan, Raja Grafindo Persada, Jakarta.
Jamie Davis & Mel Reynolds (2005), Mimpi Yang Terkoyak ( Kampanye Penghapusan Perdagangan Manusia ) Buku Panduan fasilitator 1 & 2,  USAID, ACILS, ICMC dan Medianet Indonesia, Jakarta
Mufidah Ch, dkk (2006) Haruskah Perempuan dan Anak Dikorbankan ?,PSG Publising & Pilar Media, Malang
Saparinah Sadli dan Sulistowati Irianto, (2005) Perdagangan Perempuan Dalam jaringan Pengedaran narkotika,  USAID-OBOR, Jakarta
Sulistyowati Irianto & Achie Sudiarti, ( 2004) Kisah Perjalanan Panjang Konvensi Wanita,  Yayasan Obor, Jakarta
Sari Mandiana dan Elfina LS, (2007) Implementasi UU Nomor 21 Tahun 2007 Dalam Upaya Pencegahan dan Pemberantasan Tindak Pidana Perdagangan Orang, Makalah Seminar nasional Implementasi UU Nomor 21 Tahun 2007 tentang TPPO, Surabaya.
Umu Hilmy, dkk,  (2006) Penanganan Kasus-Kasus Traffiking Berprespektif Gender Oleh Jaksa dan Hakim, PPHG UNIBRAW, The Asia Foundation, USAID dan  UM Press, Malang
UU N omor 21 Tahun 2007 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Perdagangan
Orang, ( 2007 ), Visi Media, Jakarta
UU Nomor 39 Tahun 2004 Tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri, (2007), Visi Media, Jakarta



* Dwi Sriyantini,SH. adalah dosen STIH Jenderal Sudirman Lumajang

























































Tidak ada komentar:

Poskan Komentar